Дали и отняли. Что на самом деле происходит с децентрализацией в Украине

Руководители Украины регулярно рапортуют о больших успехах при децентрализации власти.

"Децентрализация стала результативнейшей реформой - или одной из результативнейших, - заявил недавно президент Украины Петр Порошенко. - И хотя децентрализация - это мое детище, я убежден, что она должна стать заботой всего нашего общества".

"Начатая четыре года назад реформа децентрализации, как новая практика управления территориями, уже доказала свою эффективность в части обеспечения полномочий и финансовых ресурсов на местах", - вторит президенту премьер-министр Владимир Гройсман.  

Підтримай тих, хто щодня тримає місто в курсі

Клуб МикВісті — місце, де читач і редакція по один бік.

Учасники мають закритий чат, ексклюзивну розсилку із залаштунків життя журналістів, бачать новини раніше й впливають на зміни.

Приєднуйся. Разом тримаємо місто світлим

Одноразова підтримка Підписка місячна

₴ 50 ₴ 100 ₴ 500

Підтримати

₴ 100 ₴ 250 ₴ 500

Безпечна оплата

Отримувачем внесків є ГО «Миколаївський Медіа Хаб» (ЄДРПОУ 45160758). Здійснюючи внесок, ви підтверджуєте згоду з тим, що внесена сума не підлягає поверненню та може бути використана ГО «Миколаївський Медіа Хаб» на реалізацію статутної діяльності, що включає підтримку незалежної журналістики та створення суспільно важливого контенту. Публічна оферта.

Но так ли все гладко на "децентрализационном фронте"? Попробуем разобраться в этом вопросе на примере Одессы и Одесской области - региона, где децентрализации ждали чуть ли не с наибольшим нетерпением.

Бюджетная арифметика большого города

В 2017 году в бюджет Одессы поступило 9,3 миллиарда гривен. В 2013 году соответствующий показатель составил 3,4 миллиарда гривен - разница на лицо. Однако следует учитывать, что гривна 2013 года стоила существенно больше гривны 2017-го.

К примеру, если учесть инфляцию, то 3,4 миллиарда 2013 года окажутся эквивалентны примерно 7,8 миллиардам 2017-го - то есть, реальный рост доходов бюджета Одессы за четыре года "децентрализации" составляет примерно 17% - уже куда менее впечатляющая цифра.

"Главный бухгалтер" Одесской мэрии, директор департамента финансов Светлана Бедрега рассказывает: "резкий рост доходов городского бюджета Одессы наблюдался в 2015 году - в самом начале децентрализации".

Действительно, по итогам 2014 года в бюджет Одессы поступило 3,7 миллиарда гривен. В 2015 - уже 5,7 миллиардов.

Даже с учетом инфляции объем доходов бюджета вырос практически на треть - более чем ощутимый результат. Но за счет чего произошел этот рост?

С одной стороны, городские бюджеты (и Одесса - не исключение) получили новые источники доходов. Так, правительство передало на места акцизы с розничной торговли топливом, табачными изделиями и алкогольными напитками. Кроме того, местные бюджеты стали также получать 10% от налога на прибыль предприятий, который раньше в полном объеме поступал в государственный бюджет. Правда, взамен города лишили 15% налога на доходы физлиц (НДФЛ): если до 2015 года в городские бюджеты перечислялось 75% поступлений от этого налога, то после реформы - 60%.

Сокращение доли поступающего в городской бюджет НДФЛ в 2015 году стоило Одессе примерно 360 миллионов гривен. Новые поступления частично скомпенсировали, но не перекрыли эти потери: акцизов в 2015-м собрали на сумму в 265 миллионов гривен, налога на доходы предприятий - 76 миллионов. То есть чисто по налоговым источникам дохода Одесса осталась хоть и в небольшом, но в минусе - примерно на 15 миллионов.

Ловушка субвенций

За счет чего же в таком случае произошел общий рост доходов? А случилось это за счет того, что Одесса (как и прочие города Украины) стала получать из госбюджета две значительные субвенции: образовательную и медицинскую. В 2015 году за счет этих субвенций городской бюджет получил дополнительно около полутора миллиардов гривен.

Получилось интересно. Общий объем доходов действительно вырос, но выросла и зависимость городского бюджета от внешних дотаций. Если в 2014 году поступления из бюджетов других уровней составляли примерно треть от общего объема доходов одесской казны, то в 2015 году их доля выросла до почти 50%.

Казалось бы, какая разница, из каких источников получает доход город - лишь бы эти доходы были как можно большими? На самом деле разница есть - и весьма существенная.

Налоговые и другие "собственные" доходы бюджета определяются социально-экономической ситуацией в городе и политикой городских властей. А величину субсидий, субвенций и прочих дотаций в ручном режиме определяют на Печерских холмах: захотят - дадут больше, захотят - "закрутят кислород". В итоге, в результате "бюджетной децентрализации", фактическая зависимость городского бюджета Одессы от доброй воли столичных властей только укрепилась.

И начиная с 2016 года, эта воля постепенно становится все менее доброй.

К примеру, из субвенции на 2016 год исключили средства на содержание ПТУ и других подобных учреждений. В 2017 субвенцию урезали снова, убрав оттуда деньги на оплату коммунальных услуг для учреждений образования. Теперь эти расходы горбюджет должен был финансировать из своих средств - а это около 500 миллионов гривен в год.

"Сначала очень сильно увеличили доходы, а теперь постепенно компенсируют это новыми расходами, - сетует Светлана Бедрега. - Субвенция по образованию с 2015 года увеличилась "аж" в 1,2 раза, при этом расходы на эту сферу из местного бюджета увеличились в 3 раза - с 400 миллионов до 1,2 миллиарда. Аналогичная ситуация по здравоохранению. Субвенция на здравоохранение по сравнению с 2015 годом в общем уменьшилась, а расходы из местного бюджета выросли в 2,7 раза".

В 2018 году процесс продолжился: так, в рамках медицинской реформы урезали медицинскую субвенцию, да еще и обязали городские бюджеты за свое счет выплачивать компенсации предприятиям ЖКХ за обслуживание льготников. При этом право формировать списки льготных категорий государство оставило за собой, а обязанность "оплачивать банкет" перебросило на местные советы.

Борьба за полномочия

В этих условиях ожидать серьезного роста полномочий местных советов не приходится: для того, чтобы чем-то управлять, нужны деньги, а денег, как мы видели, существенно не прибавилось. Однако даже в тех сферах, где децентрализация полномочий не должна вылиться в существенные затраты, делиться ими с регионами столица не спешит.

Классическим примером в этом смысле является децентрализация в сфере архитектурно-строительного контроля. Напомним, в 2011 году почти все полномочия в этой области забрали у местных советов и передали структурным подразделениям Государственной инспекции архитектурно-строительного контроля (ГАСК).

В итоге городские власти практически перестали иметь какое-либо влияние на то, чем и как будут застраиваться вверенные им территории. Это почти единолично решали чиновники, назначенные из столицы, от желаний местных жителей зависящие чуть менее чем никак.

Нормальной такую ситуацию назвать было трудно, и многие ожидали, что в рамках децентрализации все будет возвращено на круги своя. Однако власти решили пойти другим путем.

Отбирать у ГАСКов несвойственные им полномочия и возвращать их "законным владельцам" не стали. Вместо этого сами региональные ГАСКи решили подчинить местным властям, что и было сделано в 2015 году.

Это могло показаться решением проблемы - но лишь на первый взгляд. Дело в том, что при такой "реформе" столичная дирекция ГАСК, руководителя которой назначает Кабинет министров Украины, все равно сохранила возможность давать разрешения на те или иные стройки в регионах "через голову" местных властей.

Классическим примером является громкий скандал с проектом застройки Летнего театра в одесском Горсаду: разрешение на строительство выдали как раз-таки столичные инспекторы.

Столичный же ГАСК выдал разрешение на строительство многоэтажки посреди частного сектора - в переулке Сурикова, 2, согласовал возведение высотки в центре Одессы - на Итальянском бульваре, 1 и так далее. В среднем столичный ГАСК дает добро на реализацию двух-трех строительных проектов на территории Одессы ежемесячно.

Так что вместо реальной архитектурно-строительной децентрализации власти провели "полудецентрализацию": полномочия на места вроде бы передали, но последнее слово все равно оставили за столицей…

В других сферах полномочия местного самоуправления даже сократились.

К примеру, с 2010 года в Одессе действовала программа, в рамках которой родители школьников могли самостоятельно определять язык, на котором будут учиться в школе их дети. С отменой Конституционным судом "закона Кивалова-Колесниченко" и принятием нового закона об образовании в 2017 году возможности влиять на языковой вопрос в образовании местные власти фактически лишились.

Ровным счетом ничего не поменялось в вопросах формирования тарифов ЖКХ.

Как и при Януковиче, практически все основные тарифы в директивном порядке формирует Нацкомиссия по регулированию рынка коммунальных услуг, а местным советам позволили определять разве что тарифы на вывоз мусора и обслуживание придомовых территорий.

В вопросах электроэнергии или газоснабжения такое положение дел выглядит еще более ли менее оправданным, так как электрические и газовые сети представляют собой единую систему в рамках всей страны.

Но почему столичные чиновники должны определять тарифы на услуги одесского водопровода или на отопление? Почему бы не передать эти вопросы в ведение местных властей?

Но тарифный поводок столица из рук выпускать не хочет.

Загородный аспект

Куда более интересные, хотя и не более однозначные процессы происходят за пределами городской черты.

К примеру, не состоялось обещанное Порошенко расформирование областных и районных государственных администраций. В теории эти администрации находятся при советах - на практике же скорее советы находятся при администрациях, глав которых назначает лично президент.

Передача исполнительной власти на местах в руки избираемых председателей советов и превращение назначаемых губернаторов в контролеров и наблюдателей была многообещающей идеей.

Увы, дальше разговоров здесь дело не пошло.

Вместо этого пошли другим путем: децентрализацию в звене "область-район" решили проводить в рамках программы создания объединенных территориальных громад (ОТГ).

Идея заключалась в следующем: жители нескольких ранее существовавших населенных пунктов могли принять решение о слиянии в объединенную громаду. В результате вместо, скажем, шести сельсоветов образовывался один "суперсельсовет", чьи полномочия распространялись на всю территорию новосозданной громады.

С точки зрения классических представлений о децентрализации - решение более чем странное. Ведь децентрализация - это процесс, в рамках которых центры принятия решений становятся ближе к конкретным жителям, а создание ОТГ, напротив, отдаляло их. Действительно, если раньше жители, к примеру, села Роксоланы Овидиопольского района имели собственный сельсовет и "мэра", то теперь органы управления переехали в "столицу" объединенной громады - находящееся в 15 километрах село Дальник.

Однако "в качестве компенсации" объединенные громады получили немалые деньги.

Во-первых, бюджеты ОТГ (по сравнению с бюджетами вошедших в них сел) пополнились 60% налога на доходы проживающих здесь граждан - ранее эти доходы поступали в районные бюджеты. Также ОТГ стали получать субвенции из госбюджета на развитие инфраструктуры, содержание учреждений образования и здравоохранения и т.п. Фактически, доходы ОТГ стали примерно в три-четыре раза больше, чем бюджеты входящих в них сел до объединения.

Правда, расходы также значительно увеличиваются: например, задачи содержания учреждений образования, здравоохранения, культуры и т.п., которые ранее решали районные и областные советы, во многом перекладываются на плечи властей ОТГ.

Неочевидные нюансы

Как и в случае с большими городами, децентрализация в областях имеет ряд неприятных нюансов, которые ставят под вопрос саму целесообразность реформы.

Объединенным громадам передают в основном не контроль над источниками денежных средств, а сами деньги, что называется, "натурой" - в виде дотаций и субвенций, размер которых практически в ручном режиме определяют в столице. Тогда как расходы ОТГ в известном смысле фиксированы: хочешь не хочешь, а платить зарплату учителям местной школы и ремонтировать ее нужно.

А не найдешь деньги - кто ж тебя в следующий раз-то выберет?

Еще более важно то, что передаваемые ОТГ деньги Киев не "достает из своего кармана", а фактически отбирает у районных и областных советов.

В этой ситуации "децентрализация" не ослабляет, а усиливает зависимость населенных пунктов от Киева: если раньше те или иные вопросы можно было полюбовно урегулировать в районном или областном центре, то теперь все или почти все решает столица.

Теряя контроль над распределением денежных средств, районные и областные советы во многом теряют и свое значение в регионах. Зато на фоне их ослабления усиливаются главы областных и районных администраций, чьи полномочия не только не сокращаются, а подчас усиливаются. К примеру, в 2015 году облгосадминистрации передали полномочия по приватизации объектов областного имущества, ранее находившиеся в руках облсовета.

При таком развитии событий вся региональная политика может свестись к неким непубличным договоренностям руководителей ОТГ со столичными или назначенными из столицы чиновниками.

Удалось договориться - населенные пункты громады живут хорошо. Нет - громаду ждет финансовый коллапс, а ее руководителей - политическое фиаско. И главной добродетелью местного руководителя становится покорность столичным властям и их местным представителям.

В целом, вместо того, чтобы дать органам местного самоуправления возможность самостоятельно зарабатывать деньги, их подсаживают на "финансовую  иглу" бюджетных дотаций и субвенций.

Вместо реальной передачи полномочий из центра на места, мы видим странные игры с перераспределением полномочий между уровнями самоуправления - и еще неизвестно, улучшат ли эти игры положение вещей. Несмотря на многочисленные разговоры, Киев пока не выпустил из рук ни одного инструмента вмешательства в дела регионов - и, похоже, не намерен делать это в будущем.

Красноречивое подтверждение вышеизложенного приводит управление Госказначейства в Одесской области. Как оказалось, за первое полугодие 2018 года в государственный бюджет из Одесской области перечислили 18 миллиардов гривен, за тот же период в местные бюджеты региона поступило 5,8 миллиарда гривен. Иными словами, на четвертом году "децентрализации" 75% собираемых в регионе налогов и сборов все еще уходят в Киев.

Юрий Ткачев, Страна.ua