Дали и отняли. Что на самом деле происходит с децентрализацией в Украине

Руководители Украины регулярно рапортуют о больших успехах при децентрализации власти.

"Децентрализация стала результативнейшей реформой - или одной из результативнейших, - заявил недавно президент Украины Петр Порошенко. - И хотя децентрализация - это мое детище, я убежден, что она должна стать заботой всего нашего общества".

"Начатая четыре года назад реформа децентрализации, как новая практика управления территориями, уже доказала свою эффективность в части обеспечения полномочий и финансовых ресурсов на местах", - вторит президенту премьер-министр Владимир Гройсман.  

Но так ли все гладко на "децентрализационном фронте"? Попробуем разобраться в этом вопросе на примере Одессы и Одесской области - региона, где децентрализации ждали чуть ли не с наибольшим нетерпением.

Реклама

Бюджетная арифметика большого города

В 2017 году в бюджет Одессы поступило 9,3 миллиарда гривен. В 2013 году соответствующий показатель составил 3,4 миллиарда гривен - разница на лицо. Однако следует учитывать, что гривна 2013 года стоила существенно больше гривны 2017-го.

К примеру, если учесть инфляцию, то 3,4 миллиарда 2013 года окажутся эквивалентны примерно 7,8 миллиардам 2017-го - то есть, реальный рост доходов бюджета Одессы за четыре года "децентрализации" составляет примерно 17% - уже куда менее впечатляющая цифра.

"Главный бухгалтер" Одесской мэрии, директор департамента финансов Светлана Бедрега рассказывает: "резкий рост доходов городского бюджета Одессы наблюдался в 2015 году - в самом начале децентрализации".

Действительно, по итогам 2014 года в бюджет Одессы поступило 3,7 миллиарда гривен. В 2015 - уже 5,7 миллиардов.

Даже с учетом инфляции объем доходов бюджета вырос практически на треть - более чем ощутимый результат. Но за счет чего произошел этот рост?

С одной стороны, городские бюджеты (и Одесса - не исключение) получили новые источники доходов. Так, правительство передало на места акцизы с розничной торговли топливом, табачными изделиями и алкогольными напитками. Кроме того, местные бюджеты стали также получать 10% от налога на прибыль предприятий, который раньше в полном объеме поступал в государственный бюджет. Правда, взамен города лишили 15% налога на доходы физлиц (НДФЛ): если до 2015 года в городские бюджеты перечислялось 75% поступлений от этого налога, то после реформы - 60%.

Сокращение доли поступающего в городской бюджет НДФЛ в 2015 году стоило Одессе примерно 360 миллионов гривен. Новые поступления частично скомпенсировали, но не перекрыли эти потери: акцизов в 2015-м собрали на сумму в 265 миллионов гривен, налога на доходы предприятий - 76 миллионов. То есть чисто по налоговым источникам дохода Одесса осталась хоть и в небольшом, но в минусе - примерно на 15 миллионов.

Ловушка субвенций

За счет чего же в таком случае произошел общий рост доходов? А случилось это за счет того, что Одесса (как и прочие города Украины) стала получать из госбюджета две значительные субвенции: образовательную и медицинскую. В 2015 году за счет этих субвенций городской бюджет получил дополнительно около полутора миллиардов гривен.

Получилось интересно. Общий объем доходов действительно вырос, но выросла и зависимость городского бюджета от внешних дотаций. Если в 2014 году поступления из бюджетов других уровней составляли примерно треть от общего объема доходов одесской казны, то в 2015 году их доля выросла до почти 50%.

Казалось бы, какая разница, из каких источников получает доход город - лишь бы эти доходы были как можно большими? На самом деле разница есть - и весьма существенная.

Налоговые и другие "собственные" доходы бюджета определяются социально-экономической ситуацией в городе и политикой городских властей. А величину субсидий, субвенций и прочих дотаций в ручном режиме определяют на Печерских холмах: захотят - дадут больше, захотят - "закрутят кислород". В итоге, в результате "бюджетной децентрализации", фактическая зависимость городского бюджета Одессы от доброй воли столичных властей только укрепилась.

И начиная с 2016 года, эта воля постепенно становится все менее доброй.

К примеру, из субвенции на 2016 год исключили средства на содержание ПТУ и других подобных учреждений. В 2017 субвенцию урезали снова, убрав оттуда деньги на оплату коммунальных услуг для учреждений образования. Теперь эти расходы горбюджет должен был финансировать из своих средств - а это около 500 миллионов гривен в год.

"Сначала очень сильно увеличили доходы, а теперь постепенно компенсируют это новыми расходами, - сетует Светлана Бедрега. - Субвенция по образованию с 2015 года увеличилась "аж" в 1,2 раза, при этом расходы на эту сферу из местного бюджета увеличились в 3 раза - с 400 миллионов до 1,2 миллиарда. Аналогичная ситуация по здравоохранению. Субвенция на здравоохранение по сравнению с 2015 годом в общем уменьшилась, а расходы из местного бюджета выросли в 2,7 раза".

В 2018 году процесс продолжился: так, в рамках медицинской реформы урезали медицинскую субвенцию, да еще и обязали городские бюджеты за свое счет выплачивать компенсации предприятиям ЖКХ за обслуживание льготников. При этом право формировать списки льготных категорий государство оставило за собой, а обязанность "оплачивать банкет" перебросило на местные советы.

Борьба за полномочия

В этих условиях ожидать серьезного роста полномочий местных советов не приходится: для того, чтобы чем-то управлять, нужны деньги, а денег, как мы видели, существенно не прибавилось. Однако даже в тех сферах, где децентрализация полномочий не должна вылиться в существенные затраты, делиться ими с регионами столица не спешит.

Классическим примером в этом смысле является децентрализация в сфере архитектурно-строительного контроля. Напомним, в 2011 году почти все полномочия в этой области забрали у местных советов и передали структурным подразделениям Государственной инспекции архитектурно-строительного контроля (ГАСК).

В итоге городские власти практически перестали иметь какое-либо влияние на то, чем и как будут застраиваться вверенные им территории. Это почти единолично решали чиновники, назначенные из столицы, от желаний местных жителей зависящие чуть менее чем никак.

Нормальной такую ситуацию назвать было трудно, и многие ожидали, что в рамках децентрализации все будет возвращено на круги своя. Однако власти решили пойти другим путем.

Отбирать у ГАСКов несвойственные им полномочия и возвращать их "законным владельцам" не стали. Вместо этого сами региональные ГАСКи решили подчинить местным властям, что и было сделано в 2015 году.

Это могло показаться решением проблемы - но лишь на первый взгляд. Дело в том, что при такой "реформе" столичная дирекция ГАСК, руководителя которой назначает Кабинет министров Украины, все равно сохранила возможность давать разрешения на те или иные стройки в регионах "через голову" местных властей.

Классическим примером является громкий скандал с проектом застройки Летнего театра в одесском Горсаду: разрешение на строительство выдали как раз-таки столичные инспекторы.

Столичный же ГАСК выдал разрешение на строительство многоэтажки посреди частного сектора - в переулке Сурикова, 2, согласовал возведение высотки в центре Одессы - на Итальянском бульваре, 1 и так далее. В среднем столичный ГАСК дает добро на реализацию двух-трех строительных проектов на территории Одессы ежемесячно.

Так что вместо реальной архитектурно-строительной децентрализации власти провели "полудецентрализацию": полномочия на места вроде бы передали, но последнее слово все равно оставили за столицей…

В других сферах полномочия местного самоуправления даже сократились.

К примеру, с 2010 года в Одессе действовала программа, в рамках которой родители школьников могли самостоятельно определять язык, на котором будут учиться в школе их дети. С отменой Конституционным судом "закона Кивалова-Колесниченко" и принятием нового закона об образовании в 2017 году возможности влиять на языковой вопрос в образовании местные власти фактически лишились.

Ровным счетом ничего не поменялось в вопросах формирования тарифов ЖКХ.

Как и при Януковиче, практически все основные тарифы в директивном порядке формирует Нацкомиссия по регулированию рынка коммунальных услуг, а местным советам позволили определять разве что тарифы на вывоз мусора и обслуживание придомовых территорий.

В вопросах электроэнергии или газоснабжения такое положение дел выглядит еще более ли менее оправданным, так как электрические и газовые сети представляют собой единую систему в рамках всей страны.

Но почему столичные чиновники должны определять тарифы на услуги одесского водопровода или на отопление? Почему бы не передать эти вопросы в ведение местных властей?

Но тарифный поводок столица из рук выпускать не хочет.

Загородный аспект

Куда более интересные, хотя и не более однозначные процессы происходят за пределами городской черты.

К примеру, не состоялось обещанное Порошенко расформирование областных и районных государственных администраций. В теории эти администрации находятся при советах - на практике же скорее советы находятся при администрациях, глав которых назначает лично президент.

Передача исполнительной власти на местах в руки избираемых председателей советов и превращение назначаемых губернаторов в контролеров и наблюдателей была многообещающей идеей.

Увы, дальше разговоров здесь дело не пошло.

Вместо этого пошли другим путем: децентрализацию в звене "область-район" решили проводить в рамках программы создания объединенных территориальных громад (ОТГ).

Идея заключалась в следующем: жители нескольких ранее существовавших населенных пунктов могли принять решение о слиянии в объединенную громаду. В результате вместо, скажем, шести сельсоветов образовывался один "суперсельсовет", чьи полномочия распространялись на всю территорию новосозданной громады.

С точки зрения классических представлений о децентрализации - решение более чем странное. Ведь децентрализация - это процесс, в рамках которых центры принятия решений становятся ближе к конкретным жителям, а создание ОТГ, напротив, отдаляло их. Действительно, если раньше жители, к примеру, села Роксоланы Овидиопольского района имели собственный сельсовет и "мэра", то теперь органы управления переехали в "столицу" объединенной громады - находящееся в 15 километрах село Дальник.

Однако "в качестве компенсации" объединенные громады получили немалые деньги.

Во-первых, бюджеты ОТГ (по сравнению с бюджетами вошедших в них сел) пополнились 60% налога на доходы проживающих здесь граждан - ранее эти доходы поступали в районные бюджеты. Также ОТГ стали получать субвенции из госбюджета на развитие инфраструктуры, содержание учреждений образования и здравоохранения и т.п. Фактически, доходы ОТГ стали примерно в три-четыре раза больше, чем бюджеты входящих в них сел до объединения.

Правда, расходы также значительно увеличиваются: например, задачи содержания учреждений образования, здравоохранения, культуры и т.п., которые ранее решали районные и областные советы, во многом перекладываются на плечи властей ОТГ.

Неочевидные нюансы

Как и в случае с большими городами, децентрализация в областях имеет ряд неприятных нюансов, которые ставят под вопрос саму целесообразность реформы.

Объединенным громадам передают в основном не контроль над источниками денежных средств, а сами деньги, что называется, "натурой" - в виде дотаций и субвенций, размер которых практически в ручном режиме определяют в столице. Тогда как расходы ОТГ в известном смысле фиксированы: хочешь не хочешь, а платить зарплату учителям местной школы и ремонтировать ее нужно.

А не найдешь деньги - кто ж тебя в следующий раз-то выберет?

Еще более важно то, что передаваемые ОТГ деньги Киев не "достает из своего кармана", а фактически отбирает у районных и областных советов.

В этой ситуации "децентрализация" не ослабляет, а усиливает зависимость населенных пунктов от Киева: если раньше те или иные вопросы можно было полюбовно урегулировать в районном или областном центре, то теперь все или почти все решает столица.

Теряя контроль над распределением денежных средств, районные и областные советы во многом теряют и свое значение в регионах. Зато на фоне их ослабления усиливаются главы областных и районных администраций, чьи полномочия не только не сокращаются, а подчас усиливаются. К примеру, в 2015 году облгосадминистрации передали полномочия по приватизации объектов областного имущества, ранее находившиеся в руках облсовета.

При таком развитии событий вся региональная политика может свестись к неким непубличным договоренностям руководителей ОТГ со столичными или назначенными из столицы чиновниками.

Удалось договориться - населенные пункты громады живут хорошо. Нет - громаду ждет финансовый коллапс, а ее руководителей - политическое фиаско. И главной добродетелью местного руководителя становится покорность столичным властям и их местным представителям.

В целом, вместо того, чтобы дать органам местного самоуправления возможность самостоятельно зарабатывать деньги, их подсаживают на "финансовую  иглу" бюджетных дотаций и субвенций.

Вместо реальной передачи полномочий из центра на места, мы видим странные игры с перераспределением полномочий между уровнями самоуправления - и еще неизвестно, улучшат ли эти игры положение вещей. Несмотря на многочисленные разговоры, Киев пока не выпустил из рук ни одного инструмента вмешательства в дела регионов - и, похоже, не намерен делать это в будущем.

Красноречивое подтверждение вышеизложенного приводит управление Госказначейства в Одесской области. Как оказалось, за первое полугодие 2018 года в государственный бюджет из Одесской области перечислили 18 миллиардов гривен, за тот же период в местные бюджеты региона поступило 5,8 миллиарда гривен. Иными словами, на четвертом году "децентрализации" 75% собираемых в регионе налогов и сборов все еще уходят в Киев.

Юрий Ткачев, Страна.ua