О децентрализации, федерализации и малограмотных сепаратистах

Вот уже второй месяц по Украине гуляет новообразование украинских врагов — "федерализация". Эти люди с российским оружием захватывают украинские города на Донбассе и требуют от украинской власти "услышать их" и "федерализировать" Украину.

Давайте по-простому попробуем разобраться, что такое "федерализация" и что с этим делать?

Часть 1. Что такое "федерация", и почему этих федераций немного?

Ключевые деятели "Украинского выбора" в недалеком прошлом и Партии регионов сейчас подчеркивают, что спасение Украины — только в "федерализации", и что именно федерация является лучшей формой государственного устройства. Однако, посмотрев в словари, даже не юрист может выяснить: федерация — это союз, объединение государственных или квазигосударственных образований. То есть, государства, обладающие собственным суверенитетом, заключают между собой договор об образовании единого государства. При этом они передают большую часть своего суверенитета новообразовавшемуся федеральному государству, оставляя за собой значительные полномочия. У субъектов федерации есть свои конституции, свои парламенты, правительства, они имеют право на свое законодательство в определенных конституцией федерального государства сферах. Система управления в федеральных государствах довольно громоздкая, затратная и потенциально неустойчивая. Именно поэтому в мире более чем из 200 государств только 24 федеральных, а в Европе только пять федераций.

История

Поскольку федерация — это объединение, то если заглянуть в историю, мы не найдем ни одного случая, когда бы унитарная страна добровольно разделилась на федеральную. Как правило, идет обратный процесс — федеральные государства либо распадаются, либо все больше централизуются. Нынешние федерации образовались двумя способами. Первый — объединение бывших колоний в федеральное государство. К сожалению, исторические примеры свидетельствуют, что такие объединения случались в результате войны с метрополией или колоний между собой. Классическая схема такого образования — Соединенные Штаты Америки, Канада, Мексиканские Соединенные Штаты. В Африке — Нигерия, Эфиопия. В Европе федерации образовывались из раздробленных княжеств и королевств, которые были независимы друг от друга, но составляли один народ.

Вспыхивала война между ними, и доминирующее королевство становилось объединяющим фактором, образовывая новое государство. Сначала оно было централизованным, впоследствии субъекты федерации получали больше прав. Как, например, Германия, которая прошла через период раздробленности, а затем благодаря Пруссии образовала монументальное немецкое государство. Лишь после поражения во Второй мировой войне страны-победительницы принудили ее разделиться на федеральные образования, чтобы не допустить очередного усиления и создания новой угрозы Европе. Еще один подобный пример — Австрия. После периода раздробленности на территориях Центральной Европы Австрия сцементировала малые княжества в империю, после распада которой образовалось много новых государств, а сама Австрия уже после Второй мировой, как и Германия, под патронатом оккупантов стала нейтральной федерацией. Однако следует помнить, что Германия и Австрия являются государствами одного народа, и автономия их земель — территориальная, довольно искусственная.

Вечное напряжение федерации. Правила и исключения 

Поскольку федеративных государств в мире не так много, то сразу закрадывается сомнение в их эффективности. Пример Германии и Австрии, скорее, исключение, чем правило. Королевство Бельгия — федерация, состоящая из двух частей, между которыми существует напряженность, и если бы не Брюссель, она уже распалась бы на две страны. Еще одна европейская федерация — Босния и Герцеговина — обломки федеративной Югославии, которая распалась с жестокой войной. Чехословакию постигла такая же судьба, правда без войны. Индия и Эфиопия также являются федеративными государствами, которые вряд ли можно назвать достаточно стабильными: эти государства имеют свои потерянные территории и периодические проблемы взаимоотношений между составляющими, между собой и центром. Единственный положительный пример федерации, которая действительно образовалась как объединение, в Европе — Швейцария. И это — исключение, подтверждающее правило. Основное отличие Швейцарии — наличие горного ландшафта по ее границам и внутри. Горы создают естественные границы, ведь существует начальная естественная автономность кантонов — квазигосударств, у которых тоже не безоблачная история отношений. Хорошо, они объединились и стали устойчивой федеративной структурой, которая называется конфедерацией, но по всем признакам это федерация, фактор стабильности которой — широкая децентрализация. Нынешняя стабильность Швейцарии является результатом и позицией стран-соседей, для которых было важно иметь территорию покоя для переговоров между собой и сохранения собственных финансов в период перманентных военных конфликтов. Таким образом, еще раз вывод: федерация — естественное добровольное объединение, а не разделение единого. Федерации — весьма неустойчивые государственные системы, в которых периодически возникают серьезные внутренние конфликты (гражданская война в США или война России в Чечне, война в Югославии, распад Чехословакии, война и выделение новых государств из Эфиопии). Для чего и кому нужно федеративное устройство Украины и как его стремятся достичь? Итак, мы уже поняли, что федерация — это союз государственных или квазигосударственных образований. Таким образом, пока в Украине нет предпосылок для ее преобразования в федерацию, поскольку нет таких самостоятельных субъектов. Вместе с тем есть области, которые образовались в советские времена, и то весьма искусственно. Федерации в Украине просто не из чего образовываться. Когда мы говорим о федерализации, имея в виду образование в Украине федерации, то используем неправильный термин, запущенный, к сожалению, в употребление в Украине малограмотными людьми. Этого термина нет ни в одном толковом украинском или российском словаре. Это выдуманный, искусственный неологизм, который противоречит логике. Скорее, термин "федерализация" можно применить к процессам, инициированным Путиным на постсоветском пространстве: реинкарнация СССР, возврат бывших республик СССР, сейчас независимых государств, назад в прошлое — в федерацию, но теперь не в советскую, а российско-фашистскую. Что касается украинской "федерализации" — преобразование Украины в федеральное государство, то здесь россияне, кажется, уже поняли: добровольно Украина на такое не пойдет. Ведь федерация — это объединение государств или квазигосударств, имеющих суверенитет, но, по договору, поделившихся им с надгосударственным образованием — федеральным центром. Таким образом, в каждой составляющей федерации должны быть признаки государства — конституция, парламент, правительство, собственное законодательство, которое может отличаться от федерального, исходя из полномочий субъектов. Поэтому сегодня они сняли с повестки дня лозунг "вперед в Россию", а начали создавать "народные республики". Сотня-другая сомнительных личностей, при поддержке вооруженных авантюристов, объявляет о создании очередной "народной республики", избирает своего вождя, создает свою армию, силовые структуры и начинает что-то требовать от Киева. Фактически, киевская власть уже потеряла контроль над Донецкой и Луганской областями, а политические партии, для которых эти регионы являются базовыми, — ПР и КПУ солидаризируются с сепаратистами и требуют от Украины "федерализации как единственного способа сохранения целостности государства".

Но возможна ли целостность в "федеративной Украине"? К сожалению, у нас уже есть определенный опыт существования в составе Украины такого квазигосударственного образования как Автономная Республика Крым. Крымская автономия как субъект в пределах Украины имела собственный парламент, правительство, Конституцию. К сожалению, несмотря на это, Крым не стал динамичным регионом. Объем экономики большого по территории и населению Крыма приблизительно равен объему экономики Черкасской области. По темпам роста экономики Крым занимает 15-е место из 27. То есть собственная конституция и тому подобное не панацея и не толчок для экономического развития. Крым — дотационный регион, при том, что по сравнению с другими регионами в Крыму оставалось пропорционально больше налогов, чем в других регионах, а количество чиновников и соответственно затраты на управленческий чиновничий аппарат были большими, чем в какой-либо области. Результат мы видим — сепаратизм, быстрый отрыв от Украины. Все просто: квазипарламент принял решение о провозглашении независимости, квазиправительство приняло его к выполнению, военные России воплотили все это в жизнь.

Нынешние поборники федерализации вообще считают (наверное, по совету Лаврова), что субъекты федерации должны иметь прямое влияние на внешнюю и политику безопасности государства. Это вообще нонсенс. Ни в одном федеративном государстве такого нет в принципе. А в Украине представить общее видение внешней политики Донецкой областью и Львовской трудно.

Поэтому можно утверждать: те, кто говорит о федерализации в нынешних конкретных условиях в русле выполнения ультиматума Путина—Лаврова, имеют на самом деле в виду другое — разобрать Украину на куски, поставить марионеточных руководителей под патронатом России, собрать назад в федеральное государство, которое шагу не сможет ступить без внешнего управления. Это единственный шанс Путина не допустить европейского и независимого курса Украины.

В России достаточно войск, чтобы ударить по Украине, сокрушить основные силы украинской армии, разбомбить ряд наших городов, но просто так оккупировать Украину — большое государство — и держать ее под оккупацией невозможно. Чтобы просто пройти по территории Украины, достаточно 50 тыс. войска, но пройти — не означает установить контроль. Для контроля над оккупированной территорией такого масштаба, как Украина, нужно примерно миллион личного состава, чего Россия не потянет!

Поэтому федерализация должна стать очень простой и эффективной схемой установления контроля над Украиной. Разделить Украину на части, якобы субъекты федерации, которые перманентно воюют между собой, расставить там своих коллаборантов-марионеток, и все, внешнее управление обеспечено. События на Донбассе, где сепаратисты захватывают не только отделения милиции и СБУ, которые формально являются органами государственной власти, но и местные советы и выгоняют местных депутатов или городских голов, свидетельствуют: этим людям не нужна даже местная, демократически избранная власть из местного люда, их мечта — диктатура "человека с ружьем". Убийства проукраинских местных граждан, захват заложников, пытки пленных предполагают достижение стратегических целей, поставленных перед сепаратистами Россией. Во-первых, максимально сузить возможности сепаратистов выйти из игры (тяжкие преступления не подпадают под амнистию, поэтому они будут вынуждены идти до конца) и включить в сепаратистское движение как можно больше людей. Во-вторых, унижения и убийства украинцев на Донбассе призваны отвернуть украинцев из остальных регионов от Донбасса, превратить его в регион-изгой, что еще больше будет стимулировать жителей Донбасса к агрессии — "нас не слышат, не понимают". При этом большинство людей в Украине будет склоняться к мнению о необходимости распрощаться с Донбассом. В-третьих, реализация первых двух задач ведет к превращению Донбасса в плацдарм для дальнейших ударов по остальной Украине. Тотальная остановка предприятий и шахт на Донбассе вольет в армию сепаратистов новых бойцов, а оружие и инструкторов обеспечит Россия, потому экспорт сепаратизма в другие украинские области будет продолжен. Таким образом, "федерализация" и целостность Украины невозможны в принципе. Кто выступает за "федерализацию" — выступает за развал Украины. Самое печальное, что такой развал может происходить по югославскому шаблону, через жестокую войну.

Часть 2. Что такое децентрализация  и чем она отличается от федерализации? 

В первой части мы говорили о "федерализации" как способе разделения Украины на части якобы с целью преобразования ее в федерацию, что фактически является инструментом развала государства и взятия его частей под внешнее управление.

Децентрализация — совершенно иное. Естественная децентрализация принципиально отличается от "федерализации". Децентрализация характерна для наиболее успешных унитарных государств: Дании, Норвегии, Швеции, Польши, Чехии, Эстонии, а теперь и Франции. В децентрализованном унитарном государстве наиболее состоятельны два уровня публичной власти: национальный и местный. Местный уровень — это уровень общины (коммуны, громады, гмины и т.д.), то есть, наиболее приближенный к человеку. Именно в этом заключается принципиальное отличие децентрализованного унитарного государства от федеративного, в котором, наоборот, доминирующий уровень — региональный, в котором больше всего полномочий и ресурсов сконцентрировано на уровне региона.

Такая концентрация полномочий и ресурсов на уровне региона приводит к формированию региональных политических элит, которые не достаточно серьезны для перехода на национальный уровень, но слишком амбициозны, чтобы оставаться все время региональной элитой. Им кажется, что именно они более квалифицированы, чем местные или национальные элиты, и что именно регион должен все больше принимать на себя полномочий. Так начинаются региональные сепаратизмы. Причины проблем во взаимоотношениях регионов и государства в современной Испании заключаются именно в способе обустройства Испании после Франко.

Испания формально не является федеративным государством, но после Франко напуганные его диктатурой политики, чтобы ослабить центральную власть, провели широкую конституционную реформу. Была проведена децентрализация не до уровня общин, коммун, а только до уровня регионов. За более чем 30 лет после Франко во многих регионах сформировались региональные элиты, начались споры на тему, кто кого кормит, особенно обострившиеся в период нынешних кризисов.

На фоне экономического роста региональные власти набирали кредиты, не думая над их обеспечением, а теперь вся Испания стоит перед проблемой этих долгов. В то же время региональные лидеры считают, что проблемы их региона вызваны отсутствием у них дополнительных полномочий, в частности в сфере финансовой политики. Звучат призывы: "Проведем референдум об отделении Каталонии, об отделении Страны Басков". То тесть, проявилась классическая схема, когда региональной элите становится тесно в своих региональных полномочиях, и это провоцирует конфликт.

В действительности в Испании около 50% бюджета страны тратится через бюджет провинций. А на государство и на местные нужды — остальные 50%. Провинции самостоятельно брали кредиты, заключали договоры, проводили не всегда профессиональную экономическую самодеятельность, при том, что регион не имеет собственного эмиссионного центра, а экономика региона сильно вмонтирована в экономику государства и ЕС. Вдруг произошло так, что провинции нечем отдавать кредиты. На фоне мирового кризиса это привело к тому, что государство должно спасать регионы. Государство приняло решение: ограничить рост зарплат чиновникам — провинция возражает против этого, поэтому государство из-за сопротивления провинций не может принять полноценных мер для выхода из кризиса. Государство просит расширить полномочия муниципалитетов, укрупнить, оптимизировать их, чтобы уменьшить затраты, как это с началом кризиса быстро сделали Финляндия, Латвия, Литва. Но испанские провинции говорят — нет, это наша компетенция, наши муниципалитеты. Все это тормозит выход Испании из финансового кризиса. Так что украинская децентрализация должна учитывать как положительный, так и отрицательный опыт децентрализации в разных странах Европы. Поэтому нам следует делегировать полномочия на базовый уровень — уровень общин (как в Швейцарии), ведь именно здесь живут и работают люди, и общины не страдают сепаратизмом. Общины — это локальные территории, и развитие общин касается повседневных интересов человека. Люди живут в городах, и там у людей возникают основные проблемы. Где они должны решаться? В городе — там, где живет человек. Вместе с тем региональный уровень (условно — уровень области) — прокладка между местным и государственным уровнем с амбициями руководить всеми. Именно поэтому региональный уровень должен быть не настолько сильным, чтобы задушить в своих объятиях уровень местный.

Европа это поняла давно. Поэтому, в отличие от Европейской хартии местного самоуправления, которая ратифицирована и успешно действует, Хартию регионального самоуправления государства-члены Совета Европы не ратифицировали до сих пор. Несмотря на это, региональный уровень также выполняет свои важные полномочия. Прежде всего это планирование территорий, региональная политика и инфраструктура, внутриобластные коммуникации, высокоспециализированная медицина, профтехобразование, органы государственной исполнительной власти в виде инспекций и т.п. Избыток же полномочий на областном, региональном уровне приводит к тому, что местное самоуправление приходит в упадок, страну раздирают. Итак, "децентрализация" — это не разделение страны, это создание возможностей для развития всего государственного пространства на основе приоритета полномочий общин, состоящих из жителей городов, сел, поселков, в которых живут люди в единой Украине. Это высвобождение энергии масс для улучшения жизни непосредственно собственной, своей общины, а не создание дополнительной прослойки региональных политических элит, местных князьков.

Часть 3. Как нам хотят продать дерьмо по цене золота

Федерализация, которую активно продвигали Медведчук, Лавров, коммунисты и регионалы и якобы за которую на Донбассе начали стрелять так называемые "сепаратисты", на самом деле не была воспринята большинством украинцев, даже в тех регионах, которые в Кремле считали почти российскими. Сейчас продолжается попытка обмануть украинцев и занести бациллу "федерализации" в программу децентрализации, которую пытается внедрить украинское правительство. Только теперь коммунисты и различные пророссийские маргинальные партийки и организации остаются верными идеи федерализации, в то же время Партия регионов изменила свою риторику. С недавних пор они уже якобы за унитарное государство, но... Вот в этом "но" и скрывается "федерализация", а точнее — идея развала Украины. Что предлагают новоявленные унитаристы от ПР? 1) предоставить бюджетную автономию регионам (интересно, знают ли они, что это такое на самом деле?) 2) оставлять все налоги, за исключением НДС и акциза, в регионах; 3) избирать губернаторов или руководителей районов и областей прямыми выборами; 4) на уровне областей не может быть никаких государственных органов; 5) ввести как второй государственный язык русский; 6) внеблоковый и нейтральный статус Украины. На первый взгляд, такие предложения должны гарантировать поддержку граждан всей Украины. Но анализ этих предложений показывает всю их невозможность и целенаправленность на полную дестабилизацию украинского пространства, подрыв государства.

Первое. Начнем с бюджетной автономии и оставления всех налогов в регионах. Бюджеты органов местного самоуправления всех уровней административно-территориального устройства действительно должны разрабатывать и одобрять их представительные органы на основании закона. В любом государстве, тем более если это государство больше города, есть разные территории с совершенно разной естественной финансовой состоятельностью. Приморская территория с глубоководными портами — это одни возможности, а слабозаселенные горные или пустынные территории — совершенно другие. Именно поэтому государство и осуществляет перераспределение финансовых ресурсов между разными местными бюджетами, чтобы хотя бы частично выровнять качество жизни людей на этих территориях.

Здесь следует отметить, что сейчас в Украине не Донецкая и Луганская области являются донорами государственного бюджета, а Полтавская, Львовская, Киевская, Харьковская... В то же время Донецкая и Луганская области получают ежегодно более полутора десятка миллиардов гривен для угольной промышленности, которую Украинское государство постоянно дотирует, чтобы не допустить массовой безработицы на Донбассе. Авторы тезиса об автономии регионов собираются эти дотации платить из региональных бюджетов или снова рассчитывают на бюджет государственный? Если из областных, то это точно нереально. Таких средств там не сформировать, а если из государственного, то где в нем возьмутся деньги, если они априори будут оставаться в регионах?

Еще интереснее ситуация с налогом на добавленную стоимость. Донецкая область —крупнейший украинский экспортер. Поэтому возврат НДС экспортерам наибольший в Донецкой области. Кто должен возвращать НДС донецким экспортерам в условиях бюджетной автономии? Снова остальная украинская промышленность, работающая на украинский рынок? Но так не бывает, чтобы выгодно — мы сами, а не очень — вы за нас. Либо государство — это солидарные права и обязанности, либо государства нет.

Второе. О прямых выборах всех и вся. Самое простое — выборы "губернатора". Это в принципе бред. Губернатор в наших реалиях является властью государственной, правительственной. Он во главе администрации или префектуры контролирует избранную людьми на местах власть — местное самоуправление. Не может представителя государства избирать сообщество региона — это очевидно. В Европе нет ни одной страны, в которой губернатора или воеводу избирало бы население. Единственное исключение в мире — США: там губернаторов и сенаторов штатов избирают. Это давняя традиция колоний, которые объединялись; губернатор штата — не классический представитель государства, а член правительства штата. Наконец, американский штат, state, в переводе — государство, у которого есть народный суверенитет. Но уже рядом — в Канаде — губернаторов не избирают. Индия — федеративное государство, губернаторов тоже не избирают. Понимая глупость своего предложения избирать губернаторов областей прямыми выборами, ПР его откорректировала. Предлагают избирать прямыми выборами руководителя области и руководителей районов. Этот руководитель будет возглавлять соответствующий совет и его исполнительный орган.

Опять же, на первый взгляд, все выглядит довольно демократично: прямые выборы. Но сразу возникает вопрос — а почему такой принцип не применяется ни в одной европейской стране? А потому, что это сразу породит конфликты по всей системе власти. Обычно прямыми выборами избирают городского голову. Это наиболее понятно. Избиратели наделяют максимальной легитимностью человека, который руководит решением городских дел. Этот человек должен быть максимально стойким, поскольку действительно большинство важных для жизни человека проблем решается в городе. Представим теперь ситуацию, что в регионе есть городской голова, например, райцентра, за которого проголосовали 5 тыс. человек, глава района — 30 тыс., глава области — 500 тыс. Сразу психологически выстраивается вертикаль руководителей, между которыми возникают разногласия по поводу своей значимости и уровня легитимности. Но здесь есть еще более опасная вероятность. Предположим, в одном регионе на выборах президента человек, ставший президентом Украины, получил 5% голосов избирателей региона, а глава области — 50%. Следовательно, глава области сразу почувствует себя почти полноправным президентиком. Фактически, введение прямых выборов руководителя области — та же федерализация, только в еще более рискованном виде: избрание президентов, которые будут требовать все большей и большей власти.

Третье. Региональные "унитаристы" категорически против того, чтобы на уровне региона была представлена государственная власть — "сами справимся". Но даже в федеральных странах государственная власть представлена на уровне регионов и районов, где таковые есть. Без этого невозможно одинаковое применение законов государства и ведение государственной политики на всей территории государства. Попробуйте представить, что было бы сейчас в регионах Юга и Востока Украины, если бы там не было исполнительной власти. Нынешняя, пусть и анемичная, власть все же во многих случаях сдерживает ситуацию, а здесь предлагается вообще отказаться от присутствия государства. С прямыми выборами руководителей регионов и бюджетной автономией любое влияние государства на такой регион сводится к нулю.

И четвертое. Зачем регионам, получившим от государства полную самостоятельность во всем, навязывать русский язык всему государству? Не иначе как для того, чтобы этим вопросом заблокировать идею децентрализации в европейском понимании этого термина — как передачу полномочий, ресурсов и ответственности на уровень общин, туда, где живут люди, а не на уровень региональный, где формируются феоды для тех, кто теряет влияние на уровне национальном или никогда не сможет стать политиком национального масштаба. Ведь изменения статьи 10 Конституции Украины невозможны без референдума, а референдум здесь — не средство решения проблемы, а средство ее обострения. Итак, сегодня мы имеем новую тенденцию от "федералистов". Сняли требование федерализации и пробуют продавить ее идеи через реформу децентрализации. Для России здесь нет ничего нового. Когда-то Ленин снимал лозунг "Вся власть советам!", поскольку у большевиков не было там влияния. Эту опасность мы должны также понимать и учитывать.

Децентрализация — это путь к демократии и развитию украинских сел, поселков и городов, а федерализация — это распад государства на феоды, в которых региональная элита получит возможности продолжать паразитировать теперь уже на региональном бюджете, а территориальные общины так и останутся бесправными.

Анатолий Ткачук, Зеркало недели.