Управление интерфейсом город-порт

Тенденции развития крупнейших портовых городов показывают, что основным способом решения конфликтов на интерфейсе город-порт с 60-х годов ХХ века стал процесс миграции портов от городского ядра. В то же время существуют примеры по созданию устойчивых портовых городов и многофункциональных пространственных проектов.

Для менеджеров портов подобное взаимодействие с муниципалитетами открывает возможности для улучшения имиджа и реализации социальных стратегий. Для городских планировщиков и политиков регенерация прибрежных территорий обеспечивает привлекательные условия жизни и работы, которые дают городу преимущество перед конкурентами в борьбе за креативную часть населения.

В большинстве случаев основной конфликт между муниципальными властями и администрацией порта основан на претензиях, которые различные стороны предъявляют  к градостроительным решениям, и связанных с ними воздействиями на окружающую  среду. Следует подчеркнуть, что все же портовые города в значительной степени выигрывают от экономического воздействия портов за счет добавленной стоимости, которая формируется логистическими операциями и связанными производствами. Преобразование существующей портовой зоны в городскую зону не отвечает интересам стратегии развития порта. Если эта перестройка не связана с какой-либо формой компенсации, как это было в случае реконструкции контейнерного терминала Altenwetter в рамках гамбургского проекта Hafencity.

В первые годы XXI века усилился интерес к восстановлению связей между портом и городом. При перестройке прибрежных районов стороны начали пытаться установить связь с самой портовой зоной, например, путем акцента на культурном наследии бывшего порта или выявление образа порта в прилегающих городских районах с помощью центров общественной жизни, мероприятий.

Реклама

Европейские портовые власти функционируют в основном по модели управления "порт-лендлорд", согласно которой администрация порта имеет право предоставлять инвесторам земельные участки для строительства или реконструкции морских терминалов. Однако, хотя их основной задачей является защита деловых интересов клиентов и инвесторов порта, власти, управляющие портами, вынуждены учитывать местные, а также более широкие социально-экономические и политические изменения.

Местные органы власти часто стремятся создать новые возможности для повышения привлекательности своего города путем развития жилья, офисов, общественных мест и объектов на прибрежных территориях. Из-за высокой ценности береговой линии муниципальные органы власти будут продолжать оказывать давление на интерфейс между портом и городом.

Симбиотическое развитие функций порта в Роттердаме

Голландский портовый город Роттердам содержит крупнейший порт Европы и 4-й по величине порт мира. Два главных события постепенно изменили характер отношений между портом и городом Роттердама. Первый - это географическая миграция порта за пределы города, а второй - процесс районирования порта.

В 2011 году муниципалитет Роттердама и администрация порта Роттердам совместно представили проект структурного видения деградирующих портовых территорий. Весь долгосрочный процесс планирования преследует двойную цель: сильная экономика, основанная на развитии устойчивой и более разнообразной портовой экономики, вместе с привлекательным городом. Глядя на тенденции и события в других портах, была выдвинута гипотеза о том, что совместное и симбиотическое развитие города и порта должно быть сегодняшней стратегией в других крупных портовых городах Европы.

Корпоративные портовые власти демонстрируют активное участие в мероприятиях, которые напрямую не связаны с ролью арендодателя, таких как развитие транспортной инфраструктуры, образование, маркетинг и устойчивое развитие. Дирекция порта Роттердам, учрежденная в 2004 году, имеет двух акционеров: муниципалитет Роттердама (владеет 70% акций) и правительство Нидерландов (владеет 30% акций).

Переустройство территории городских портов служит двойной цели: более сильная экономика благодаря более широкому и устойчивому порту, а также более привлекательный город в результате развития городов на местных берегах реки в центре города.

Пример управления порта в Роттердаме представляет основные факторы, которые определяют отношения порт-город в двух словах: симбиотическое развитие функций порта и городских функций; улучшение качества жизни в районе порта за счет развития большего количества общественных объектов.

Институциональные аспекты

Отношения между портом и городом имеют ряд аспектов: пространственное, экономическое, социокультурное и институциональное.

В некоторых публикациях утверждается, что силы, действующие в портах и городах, должны восприниматься как институты. Эти институты состоят из формальных правил (например, конституций, законов и прав собственности) и неофициальных правил (например, обычаев, традиций или кодексов поведения), которые определяют действия отдельных лиц, организаций, групп или других участников. Например, существенным фактором для принятия решения по выносу грузового порта из центра Осло стало то, что для норвежцев порт не является важным символом городской идентичности, для них важнее контакт с природой и ландшафтом. Давление общества способствовало проектам регенерации портовой территории. В результате город получил 9-ти километровую набережную, новые общественные и жилые районы, а порт новые модернизированные терминалы на сопредельных территориях с удобной транспортной инфраструктурой. Социологический институционализм недавно был внедрен в исследованиях управления портами. На практике многое зависит от способности властей порта осуществлять свои решения в области пространственного развития в согласии с другими субъектами, участвующим в процессе управления портом и городом.

Украинские реалии

Многие крупные города мира, имеющие порты в своей планировочной структуре, страдают от устаревшей транспортной и энергетической инфраструктуры и неиспользуемых портово-промышленных районов на прибрежных территориях, которые необходимо модернизировать для радикально изменившейся экономики.

Мировая торговля и аутсорсинг развиваются, когда транспортные издержки, в частности расходы на доставку, уменьшаются. Это объясняется помимо современных транспортных технологий еще и тем, что многие расходы, связанные с доставкой, покрываются налогоплательщиками. К таким скрытым затратам можно отнести портовую, автомобильную и железнодорожную инфраструктуру, заторы на припортовых территориях, загрязнение воздуха и последующие расходы на здравоохранение. Пример Украины показателен: экспорт зерновых составляет около 40 млн тонн в год, основная масса доставляется в черноморские порты грузовым автотранспортом, который разбивает существующие дороги, создает заторы в припортовых территориях.  Эти негативные факторы воздействуют на структуру города, при этом  муниципальные власти имеют слабое влияние на процессы, происходящие на портовой территории. Необходимо учитывать эти последствия при разработке программ развития портов.

Генеральный план города Одессы и генеральный план порта описывают противоречащие сценарии долгосрочного развития

Согласно утвержденной в декабре 2018 года Морской доктрины Украины на период до 2035 года развитие приморских регионов должно базироваться на эффективном комплексном использовании их выгодного расположения, социальной, культурной и экономической специфики, рационального сочетания экономических преимуществ с культурными, оздоровительными, туристическими и рекреационными возможностями. В результате децентрализации предполагается существенное повышение роли органов местного самоуправления и органов государственной власти в процессе организации и координации деятельности морехозяйственного комплекса, обеспечение сбалансированного развития приморских регионов с использованием культурного, экономического, энергетического, транспортно-транзитного, рекреационного и экологического потенциала.

В Украине порты подчиняются кабинету министров  и большая часть прибыли с портовых операций государственных портов попадает в госбюджет. Проблема отсутствия взаимосвязи между портом и городом помимо негативного воздействия порта еще заключается в том, что в местные бюджеты поступают только налоги с физических лиц и незначительная арендная плата за землепользование. По данным департамента финансов горсовета,  доля прямых налоговых поступлений от порта в бюджет города Одессы составляет не более 1,5%.

Существуют три основные модели, позволяющие городам получать дополнительные доходы от портов: кластеры морских служб, промышленное развитие на землях, соседствующих с портом или реновация портовой территории и развитие диверсифицированного бизнеса, не связанного с портовой деятельностью. Кластеризация морских услуг позволит привлечь услуги с высокой добавленной стоимостью, такие как морское финансирование, консалтинг, юридические и инженерные услуги. Соседство с портом благотворно влияет на развитие инновационных производств, но для этого необходимы резервы площадей, которые существуют в Южном и Черноморском порту, входящих в Одесскую агломерацию. Расширение площади порта в Одессе связано со многими градостроительными проблемами. К  ним относятся огромные транспортные потоки через автомагистрали и железные дороги, которые проходят через жилые районы, а также бурное строительство силосных терминалов в историческом центре города. Как следствие, все больше и больше граждан воспринимают дальнейшее развитие порта с точки зрения негативных последствий для местного сообщества - т.е. увеличения заторов на дорогах, вторжения в ландшафт, шума и загрязнения воздуха. Это отражается в ослаблении общественной поддержки на местном уровне и в растущих проблемах с обеспечением лицензии на эксплуатацию и лицензии на расширение для порта.  В общественных опросах лидирует мнение, что будущее порта – это развитие набережной для общественного пользования, что позволяет извлекать выгоду из портового наследия и развивать разнообразный бизнес, повышающий благосостояние города.

Стратегия развития портов Украины на период до 2038 года не учитывает вышеизложенные институциональные аспекты. В частности, в морском порту, расположенном на 156 га в историческом центре Одессы и имеющий 9 км причальной линии, планируется увеличивать объем насыпных и контейнерных мощностей, пропускную способность ж/д станции и автомагистралей. Реорганизация госпредприятия «Одесский морской торговый порт» и присоединение к ГП «Администрации морских портов Украины» уменьшает возможности влияния городской общины на процессы управления и развития порта. Последующая за этим корпоратизация АМПУ предусматривает переход к модели управления «порт-лендлорд», согласно которой администрация порта имеет право предоставлять инвесторам земельные участки для строительства или реконструкции морских терминалов. Проблемой подобного укрупнения корпоративного управления над всеми портами Украины одним предприятием, является еще и то, что даже при получении части акций муниципалитетом при передаче земельного ресурса в пользование АМПУ влияние города на управление портом в Одессе будет незначительным, так как в национальную корпорацию вольются все 13 портов.

Закон Украины о морских портах не предусматривает вариантов диверсифицированного развития портовых территорий, он должен быть связан только с морехозяйственной деятельностью. Как следствие, нерациональное использование ценных прибрежных территорий в центре города. Например, грузооборот в Роттердаме в 3 раза выше на километр причальной стенки. (Роттердам 440,5мт/57км, Одесса 22мт/9км)

Нормативно-правовые основы портовой деятельности в Украине несовместимы с реальностью: земля принадлежит органам местного самоуправления, а имущество порта — правительству. Вариант решения проблемы — создание совместных администраций по управлению портами. Городской общине необходим доступ к объективной информации об издержках и выгодах от деятельности порта, о проектах развития порта и их влиянии на социальные, экологические, экономические и культурные аспекты.

В настоящее время земля, на которой расположен порт, является собственностью города, а точнее жителей города, так называемому «неформальному институту», мнение которого не учитывается при составлении долгосрочных стратегий развития порта.

Генеральный план города Одессы и генеральный план порта описывают противоречащие сценарии долгосрочного развития. Генплан города имеет уникальный резерв в 1100га для развития жилой и рекреационной зоны на Пересыпи и «полях орошения». Генплан порта предполагает развитие в этом районе зоны логистических операций, так называемый «сухой порт». Долгосрочное планирование наиболее эффективно, когда эти долгосрочные планы действуют как катализатор инноваций и новых перспектив. Но такое планирование может осуществляться только с учетом всех заинтересованных сторон.

Европейские примеры показывают, что конкурентных преимуществ добиваются порты, объединенные в рамках одного региона. Основной конкурент украинских портов акционерное общество SA Constantza выполняет функции управления портами для портов Констанца, Мидия, Мангалия и туристических портов Томис - региональными портами 9 трансъевропейского коридора TEN-T. В Румынии неоднократно поднималась волна политических дискуссий на тему того, в чьей собственности должно находиться предприятие – городских властей Констанцы или государства. В октябре 2012 администрация города в лице мэра Раду Мазаре объявила, что  уже фактически решен вопрос о передаче 60% государственных акций порта городу. Иногда объединение  происходит через национальные границы, как в случае слияния портов Копенгагена (Дания) и Мальмё (Швеция).

Для Украины наиболее рациональным является объединение портов Большой Одессы - Южного, Одесского и Черноморского. Объединение трех портов в рамках Одесской агломерации позволяет решить ряд долгосрочных задач (Рис. 2), таких как:

• специализация портовых терминалов;
• постепенный вывод за пределы Одессы грузовой портовой инфраструктуры, в частности комплексов по перегрузке опасных грузов;
• внедрение в портах современных технологий, направленных на уменьшение вредного воздействия на окружающую природную среду;
• развитие культурного и общественного пространства, сохранение и популяризация культурного наследия;
• проведение согласованной политики органов государственной власти и органов местного самоуправления по развитию инфраструктуры круизного и яхтенного туризма. 

Для разработки стратегии развития портовых территорий необходимо создавать постоянно работающий институт, в котором будут проводиться мониторинг и исследование пространственной структуры, экологические и социальные аспекты. Такой институт мог бы смягчить силы, которые собрались вместе в современном интерфейсе города и порта, создавая максимальную финансовую и пространственную ценность прибрежной зоны порта. Выгоды от правильного планирования портов могут быть значительными.

Очевидно, что большую часть обозначенных выше вопросов невозможно решить  без активного участия городских властей и учета институциональных аспектов. Опыт европейских городов показывает, что активное участие государственных/муниципальных органов власти и общественных институтов является необходимым условием процветания интерфейса город-порт.

Халин Владимир, Порты Украины