Опыт админреформы для Украины: как уволить две трети мэров, не разрушив государство

«Административная реформа 20 лет ждала своего проведения. Она нужна всем регионам и всем жителям страны, – заявил премьер-министр после заседания правительства летом 2017 года. – Сейчас мы на сложном и важном ее этапе».

Первая часть этой фразы вполне могла бы прозвучать в Украине, но речь идет не о нас, а о другой стране. Это – цитата из выступления эстонского премьера Юри Ратаса.

Несколько лет назад ситуация в Эстонии в этой сфере была схожа с украинской. Вот несколько характеристик:

– мелкие общины без шанса стать состоятельными, но с полномочиями города-стотысячника;

– сопротивление реформам со стороны мэров-старожилов (да, это не только наша проблема!);

– ставка на «добровольное объединение», которое порой было похоже на имитацию реформы;

– российский фактор как тормоз реформы...

Но недавно между Украиной и Эстонией в вопросе администротивно-территориальной реформы появилось существенное отличие. Таллинн решился на шаг, который до того называл недопустимым: в правительстве объявили, что переходят к принудительному объединению общин.

«Европейская правда» уже рассказывала об опыте проведения подобной реформы в Латвии. Теперь вашему вниманию опыт Эстонии – гораздо более успешный и, несомненно, полезный для Украины.

Город на 100 жителей

Когда в Украине заходит речь о европейском опыте реформы системы местного самоуправления, то, как правило, приводят пример Польши.

И хотя нам действительно есть чему поучиться у самого большого западного соседа, аналогия с ним имеет один существенный недостаток: в Польше нет проблемы малых общин, неспособных управлять своей жизнью. Зато в Украине эта проблема – одна из ключевых. В нашей стране до начала реформы было более 11 тыс. общин, а в похожей по населению Польше – менее 2500.

Немало украинских сел до сих пор насчитывают до 200-300 жителей. Может ли такая община выбрать из своих рядов председателя, десяток депутатов, да еще и успешно управлять своей жизнью? Вопрос риторический.

Но вернемся к Эстонии. Этой балтийской стране наша проблема хорошо знакома.

До начала реформы в наименьшем эстонском муниципалитете проживало... 103 человека. В следующем по количеству – 147 человек. Это, конечно, исключения, но и общая картина по стране – не намного лучше. В маленькой Эстонии еще с советских времен существовало более 200 общин. Население 40 из них не дотягивало даже до тысячи человек. В более половины муниципалитетов было меньше 2000 жителей.

На графике ниже - немного более старые данные, когда население малейшего муниципалитета не дотягивало даже до 100 человек.

Это может показаться смешным, но права и обязанности у «микрообщин» с несколькими сотнями жителей идентичны тем, которые есть у стотысячного города Тарту. Их полномочия определяются законом и схожи для всех.

Такая ситуация типична для многих стран. Стандартный ответ на нее – объединение общин до «пристойной» численности. Еще в 2004 году правительство Эстонии дало старт такой админтерреформе, но... выбрало точно такой путь, который в 2014 году повторит Украина: пообещало, что объединение будет исключительно добровольным. Тогда в Таллинне объявили, что реформа займет шесть лет и продлится до 2010-го. Реальность оказалась печальнее.

«Европейская правда» неоднократно рассказывала: опыт Европы не дает оснований надеяться на успех исключительно добровольных объединений, поэтому неудача Эстонии была прогнозируемой: за 10 лет на объединение согласилась лишь десятая часть эстонских общин. Не помогли ни стимулы, ни бонусы...

Но однажды ситуация изменилась.

Переломная точка

«Муниципалитеты вообще не поддерживали реформу, боялись ее. Мэры сел и городков говорили, что они самостоятельны, то есть эта реформа их не касается. Говорили, что правительство не должно решать за них, что это вмешательство в дела местной власти», – рассказывает «Европейской правде» Каймо Каарманн-Лийве, советник Ассоциации эстонских городов.

«Если честно, то многие из местных руководителей просто не хотели терять свою работу. Ведь когда несколько сел объединяются, то мэр остается только один», – признался он.

Более 10 лет правительство пыталось «подкупить» местные власти.

Тем, кто согласится на объединение, предлагали серьезные бонусы – как в виде дотаций для региона, так и в виде «отступных» для тех мэров, которые теряли работу. Ни то, ни другое не сработало.

Сейчас в эстонском правительстве говорят, что боязнь изменений со стороны противников реформы была чересчур разнообразной. «Были те, кто действительно считал, что меньшая община будет лучше, эффективнее, или же те, кто боялись потерять идентичность», – говорит Кайе Кингас, советник департамента регионального управления в Министерстве финансов.

Эксперты при этом говорят, что правительство тоже тормозило реформу, пусть даже не признавая этого.

Каарманн-Лийве напоминает о «проблеме Нарвы». Этот эстонский город, расположенный на границе с Россией, до сих пор остается «особым». У многих жителей Нарвы есть российские паспорта, а этнических эстонцев здесь лишь несколько процентов (подробнее читайте в репортаже от 2015 года на ЕвроПравде: »Город, готовый к российскому вторжению»).

«Из-за Нарвы правительства не хотели давать регионам больше автономности, – отмечает эксперт. – Да и вообще центру удобнее иметь больше денег и больше полномочий...»

Но пока децентрализация и административно-территориальная реформа буксовали, эстонские регионы стремительно приближались к критическому состоянию.

Нет, речь не о банкротства местной власти или других проблемах, которые можно было бы решить вливанием финансов. Опасность была значительно глубже.

Чувствуете, как похоже? Верно, эта проблема есть и в Украине.

Украинские власти часто жалуются на урбанизацию и «вымирание» сел. Эта угрожающая тенденция особенно заметна в депрессивных регионах: если молодежь не видит перспектив в родном селе, она едет, куда глаза глядят – в областной центр, в столицу, куда угодно. А поскольку Эстония является членом Евросоюза, у ее граждан выбор больше – для них открыт переезд в Финляндию, Германию или Британию.

Перепись населения 2011 года показала очень неприятную картину. За 10 лет население выросло только в пригородах Таллинна, а в ряде регионов существенно сократилось, до 20%. В отдельных общинах обвал оказался еще больше.

На фото справа красным показаны регионы, где за 10 лет наблюдалось падение населения.

Стало ясно, что государство движется к кризису – нужно искать, как удержать людей в регионах, и действовать поскорее.

Наконец, в конце 2015 года, после очередных выборов, эстонское правительство объявило, что переходит к принудительному объединению общин.

Период «тихой реформы» исчерпал себя, на имитацию времени уже не оставалось.

Еще несколько месяцев ушло на законодательную работу, а летом 2016 года закон был принят. Он дал местным общинам последний шанс объединиться самостоятельно – на то, чтобы выбрать партнеров, договориться об объединении, подписать с ними договоры, у муниципалитетов было всего полгода. Тех, кто «не нашел себе пару», государство объединяло с соседями по своему усмотрению и на своих условиях.

И подход сработал! Как только у мэров появился крайний срок – сдвинулись с места переговоры между общинами, которые до этого безуспешно велись 10 лет. Дело в том, что в последние полгода продолжала действовать система поощрений для добровольных объединений, а некоторые стимулы даже увеличились. Объединенным муниципалитетам пообещали дотацию из бюджета, 50 евро на человека. Для крупных объединений, более 11 тысяч жителей, дотация дополнительно возрастает.

«Мэрам объединенных общин пообещали личную выгоду. Главы муниципалитетов, которые останутся без должности после объединения, получают бонус – годовую зарплату. А если объединение осуществляется принудительно, а не добровольно, не будет ни бонуса, ни дотации общине», – поясняет Каймо Каарманн-Лийве.

«Все ваши деньги проедят»

Это – теория, а как происходит объединение на практике?

В поисках ответа «Европейская правда» отправилась в городки Сауэ и Лаагри, недалеко от столицы. С нового года они станут одним целым, сменятся даже адреса людей. А месяц назад здесь избрали председателя объединенной общины – как и везде в Эстонии. Но чтобы это стало реальностью, пришлось немало потрудиться.

В Сауэ начали работать над объединением еще до «принудительного периода», но долгое время переговоры не давали результата. В городе была мощная оппозиция объединению во главе с тогдашним мэром города. Между сторонниками и противниками слияния муниципалитетов разгорелась настоящая пиар-война.

«Людям рассказывали сказки – например, что только у города Сауэ есть деньги, и придется делиться ими со всеми другими, хотя это не так. Людей убеждали, что все пенсионеры потеряют господдержку, что мы закроем гимназию в городе и так далее», – вспоминает Андрес Лайск, который несколько лет подряд продвигал идею объединения общин, а в октябре был избран мэром нового муниципалитета – к слову, крупнейшего в этой части Эстонии. Он демонстрирует ЕвроПравде несколько фото со своей агитацией и объясняет, что также не сидел сложа руки.

Первый раунд этой войны Лайск проиграл. В середине марта здесь состоялся референдум. 85% пришедших на участки проголосовали против объединения.

Но референдум был консультативным.

Местные власти имели право игнорировать его результаты, именно это они и сделали.

В горсовете произошел «переворот» – переформатировалась коалиция, и большинство депутатов согласились на слияние.

«Нам удалось убедить горсовет в том, что опасности – надуманные, что слияние им самим на пользу. В конце концов, мы победили с преимуществом в два голоса», – вспоминает Кадри Тиллеманн, активистка из Лаагри, которая несколько лет агитировала за создание большой общины вместе с Сауэ.

С тех пор прошло полгода. Сейчас ЕвроПравда безуспешно пыталась найти на улицах Сауэ противников объединения. «Нам много чего рассказывали, но это в прошлом, теперь живем вместе», – примерно так отвечали те, кто вообще соглашались говорить с корреспондентом ЕП, когда узнавали тему.

И это неудивительно, ведь жизнь доказала ложность некоторых «страшилок», которым поверили люди. К примеру, выяснилось, что в договоре об объединении прямо зафиксирован запрет на закрытие школ. Также муниципалитеты могли согласовывать и другие параметры объединения.

«Люди часто были против объединения, потому что боялись, что услуги отдалятся от них. Об этих страхах до сих пор приходится слышать, – говорит Кайе Кингас из Минфина Эстонии. – Хотя это вообще не проблема. Не обязательно предоставлять услуги только в центре. У вас может быть пять детских садов, три школы и т.п.».

Реформа не ставит целью сокращение амбулаторий, библиотек или клубов. Идея совсем в другом.

Объединение общин вообще не означает моментальной экономии – даже несмотря на то, что часть людей можно сократить. Единовременные выплаты, рост зарплаты, создание новой системы управления – все это съедает государственные дотации на объединение, говорит Андрес Лайск. По его расчетам, в первые два-три года профицит бюджета упадет, но со временем должен восстановиться. И главное, после переходного периода общество должно стать сильнее.

«Нам нужно на 20% меньше штата (например, зачем столько бухгалтеров?), но отдельные департаменты даже расширятся. В IT-отделе сейчас работают два человека, а будет четыре. Также у нас теперь будет более глубокая специализация сотрудников», – объясняет глава общины.

«В маленьких муниципалитетах приходится держать «мастера на все руки», который занимается одновременно кучей дел, например, поставкой воды, лицензированием домов, планированием, еще чем-то. Понятно, что ты не можешь быть специалистом во всем. А вот в крупных муниципалитетах есть специалист по каждому направлению», – добавляет Кайе Кингас.

Неужели все без проблем?

Конечно же, нет. Каждую реформу сопровождают и сложности, и недовольные. Тем более, когда речь идет об изменениях, которым 10 лет сопротивлялись.

«У нас все получилось хорошо, но не думайте, что везде все прошло так же солнечно», – говорит Кадри Теллеманн, прощаясь с корреспондентом ЕвроПравды.

И сразу приводит пример: «Соседний с нами муниципалитет сопротивлялся объединению до последнего, судился с правительством, проиграл суд. Там непростая территория, бывшая военная база... В конце концов, их все равно присоединили к соседним общинам, но они потеряли право на государственную помощь».

В начале 2017 года в Эстонии было 213 общин, большинство из них согласились с реформой, но 17 сопротивлялись до конца – и проиграли. В конце октября Верховный суд страны признал законным их принудительное слияние с другими селами и городами, но уже без преференций. Вряд ли их жители сейчас в восторге от реформы.

В итоге в Эстонии осталось 79 муниципалитетов. Среднее количество жителей в них – почти 8 тысяч (до реформы было менее 2 тысяч).

Закон установил критерий, по которому община считается эффективной: минимум 5 тысяч жителей. «Но если есть правило, то есть и исключения», – с грустью говорит Каймо Каарманн-Лийве. В 15 общинах в новом устройстве Эстонии будет меньше жителей, чем требует закон. Две из них вообще крохотные, и с этим ничего не поделаешь – речь идет об островах в Балтийском море, которым не с кем объединяться. В 12 общинах численность населения составляет от 4000 до 5000 (одной из них не хватает до лимита каких-то 20 жителей).

Но еще один случай просто не имеет объяснений. «Город Локса, где руководит партия власти, не был объединен, хотя в нем живет только 2700 человек. Это – исключительно политическое решение, и это неправильно», – констатирует эксперт.

Так или иначе, эти отклонения являются исключением, а в целом эстонская реформа выглядит успешной.

Но станет ли она образцом для Украины?

Это во многом зависит от того, что изменится в Эстонии за несколько лет. Изменит ли админтерреформа качество услуг? Не почувствуют ли жители малых сел, что о них забыли после объединения?

«Мы готовим исследования по всей стране о том, как предоставляются социальные услуги. К примеру, в детских садах будет измеряться, насколько они доступны, сколько их всего. Доступна ли социальная транспортировка (это – распространенная в Эстонии услуга, инвалидам и пожилым людям предоставляется трансфер в магазины, больницы и т.д.), скольким людям предоставлялась помощь и так далее. Мы замеряем все эти показатели сейчас, в следующий раз – через два года, и дальше будем делать это регулярно», – рассказала ЕвроПравде представительница Минфина.

Эти замеры позволят определить, стала ли админтерреформа настоящей историей успеха.

И если это так, то опыт Эстонии может пригодиться Украине. Конечно, если однажды наше правительство решится на решительные шаги и откажется от политики «только добровольных объединений».

Сергей Сидоренко, «Европейская правда»