Реформа прокуратури: Генпрокурор із юридичною освітою, плюс «свіжа кров», мінус військова прокуратура

19 вересня 2019 року Верховна Рада України 259 голосами ухвалила Закон про реформу прокуратури». Це означає, що в Україні стартував черговий етап реформи прокуратури.

Передумови і мета реформи

Попри постійне декларування можновладцями намірів змінити прокуратуру і «привести її у відповідність до демократичних західних стандартів», в Україні тривалий час зберігалася радянська модель прокуратури.

Тільки з ухваленням нового Закону України «Про прокуратуру» 14 жовтня 2014 року, була започаткована кардинальна реформа прокуратури, яка стосувалася як її функцій (скасування «загального нагляду»), так і організаційного устрою, зокрема реорганізації системи прокуратури, запровадження прокурорського самоврядування, зміни порядку добору та притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорів тощо.

Проте набуття чинності відповідними нормами закону кілька разів відкладалося, а в підсумку повноцінного кадрового перезавантаження системи прокуратури так і не відбулося.

Проведена у 2015 році реформа торкнулася лише прокурорів колишніх міських та районних прокуратур, яких у зв’язку із ліквідацією цих органів і створенням замість них місцевих прокуратур звільнили і призначили заново, попередньо пропустивши крізь сито професійного відбору і скоротивши їх чисельність.

Однак до вищих ланок системи — регіональних прокуратур та Генеральної прокуратури України, куди завбачливо перевелися деякі «особливо цінні» кадри, реформа так і не дійшла.

Одночасно з цим, на практиці не було виконано одного із найгучніших гасел — оновлення кадрів прокуратури через відкриття можливостей для сторонніх осіб прийти на роботу в цей орган.

В результаті, система прокуратури залишилася недореформованою, професія прокурора — корпоративно закритою, а ефективність діяльності прокуратури — низькою, про що свідчать показники розкриття злочинів і притягнення винних до кримінальної відповідальності.

Про суспільну оцінку результатів реформ найбільш красномовно свідчить сьогоднішній рівень громадської підтримки прокуратури, який має від’ємний баланс: за даними Центру Разумкова, повністю довіряє органам прокуратури лише 2,1% населення, а повністю не довіряє — 34,8%.

Саме тому і знадобився новий закон.

Перейменування й реорганізація системи прокуратури

Перше, що привертає увагу, — це зміна назв ланок системи прокуратури: замість місцевих прокуратур утворюються окружні, регіональним повертають звичне найменування обласних, і навіть Генеральну прокуратуру України перейменовано на Офіс Генерального прокурора.

Формально перейменування цих органів означає їхню ліквідацію та створення замість них нових структур. А це дозволяє на законній підставі, передбаченій п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру», звільнити всіх їхніх працівників у зв’язку із ліквідацією чи реорганізацією.

Однією із найдискусійніших новацій закону стала ліквідація військових прокуратур, які становили відносно відокремлену спеціалізовану підсистему прокуратури з власною ієрархією і номенклатурою посад.

Однак із початком функціонування Державного бюро розслідувань і передання йому повноважень щодо досудового розслідування військових злочинів, збереження військових прокуратур фактично втратило доцільність.

Однак важливо зауважити, що ліквідація військових прокуратур не означає обмеження або послаблення прокурорської діяльності у надзвичайно важливій військовій сфері, оскільки одночасно з цим закон надає Генеральному прокуророві право у разіпотреби утворювати спеціалізовані прокуратури на правах структурного підрозділу Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур.

Завдяки цьому повноваженню стає можливим, наприклад, створення цивільного аналогу мілітаризованої військової прокуратури, більш пристосованої до потреб розслідування військових злочинів, або інших спеціалізованих прокуратур, відповідальних за найважливіші сфери прокурорської діяльності.

Також було скасовано Додаток до Закону «Про прокуратуру», який визначав найменування, місце розташування та територіальну юрисдикцію місцевих та військових прокуратур. Його існування означало, що не лише створення чи ліквідація, а й зміна меж компетенції будь-якого органу прокуратури потребували внесення змін до Закону «Про прокуратуру», процес якого був занадто складним і тривалим.

Натомість зараз рішення про ліквідацію та реорганізацію окружних та обласних прокуратур віднесено до компетенції Генерального прокурора, що дозволяє йому оперативно і швидко змінювати систему прокуратури.

Показово, що єдиним органом прокуратури, якого не торкнулися вказані новації, стала Спеціалізована антикорупційна прокуратура, яка продовжує своє функціонування без жодних змін, за винятком хіба що того, що відтепер діє на правах самостійного структурного підрозділу Офісу Генерального прокурора.

Це можна пояснити посиленими гарантіями незалежності цього органу та високими надіями, які покладаються на нього.

Кадрове перезавантаження прокуратури

Кадрове перезавантаження є головною ціллю закону. Для цього буде проведено переатестацію чинних прокурорів та залучення до роботи нових, звісно, на конкурсних засадах.

Для цього закон передбачає, що всі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені про можливе майбутнє звільнення у зв’язку з ліквідацією чи реорганізацією.

При проведенні атестації враховуватимуться не лише знання та вміння прокурора, а й дані про скарги, що надходили на нього, дисциплінарні провадження, показники його декларацій, матеріали таємної перевірки доброчесності та інша інформація, що характеризує доброчесність прокурора та додержання ним етики.

Ба більше, будь-яка особа матиме право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності.

В результаті всі прокурори (крім Генерального прокурора та прокурорів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури) пройдуть суворий прозорий та публічний відбір, від якого не врятує ані перебування на лікарняному, ані відпустка чи відрядження.

Одночасно з цим прокуратура відчинить двері для новачків — вони отримають можливість взяти участь у конкурсі на вакантні посади, які з’явилися після звільнення прокурорів за власним бажанням, неуспішного проходження атестації або з інших підстав. Таким чином, буде забезпечено приплив «свіжої крові», тобто молодих і незаангажованих кадрів, що дозволить зруйнувати прокурорську корпоративність.

Кадрове перезавантаження також передбачає скорочення кількості працівників прокуратури щонайменше на третину — з 15 000 осіб до 10 000. Таке скорочення переважно відбудеться за рахунок працівників Офісу Генерального прокурора та обласних прокуратур, чиї бюрократичні апарати надмірно роздуті, тоді як нижча ланка прокуратури є перевантаженою і відчуває нестачу кадрів.

Водночас для тих прокурорів, які залишаться, передбачено приємний матеріальний бонус — підвищення заробітної плати.

Згідно з наведеною у законі формулою, її розмір для конкретних прокурорських посад вираховується із застосуванням відповідних коефіцієнтів від базового рівня посадового окладу прокурора окружної прокуратури.

Закон передбачає збільшення останнього з 12 до 15 прожиткових мінімумів. Нагадаємо, що з 1 липня 2019 року він встановлюється у розмірі 2007 грн, тобто мінімальна заробітна плата прокурора становитиме 30105 гривень.

Розширення повноважень Генпрокурора

Ще однією ключовою характеристикою закону є суттєве розширення повноважень Генерального прокурора. Разом з тим закон повернув вимоги наявності у Генерального прокурора вищої юридичної освіти та стажу роботи в галузі права не менше п’яти років, що дозволяє займати цю посаду лише професійному юристу.

На перехідний період Генеральному прокуророві надається низка важливих тимчасових повноважень, зокрема, визначати перелік, склад і порядок роботи кадрових комісій; порядок розгляду ними скарг на прокурорів та процедуру здійснення дисциплінарного провадження; порядок звільнення прокурорів у разі ліквідації, реорганізації або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури тощо.

Таким чином, Генеральний прокурор на найближчі два роки зосереджує у своїх руках всю повноту влади щодо здійснення кадрового перезавантаження прокуратури. Це робить нинішнього очільника прокуратури персонально відповідальним за результати реформи.

Без чинів

Законом також скасовується Положення про класні чини працівників органів прокуратури України. Це означає, що прокурори остаточно позбавляються класних чинів – аналогів офіцерських звань, що сприймалися як рудименти радянського минулого та ознаки мілітаризації прокуратури.

Ризики реформи

Попри очевидну важливість, майбутня реформа має низку суттєвих ризиків.

По-перше, ключова роль у кадровому перезавантаженні прокурорів відіграватимуть кадрові комісії Офісу Генерального прокурора та обласних прокуратур. Оскільки реальне оновлення прокурорського корпусу безпосередньо залежить від професійності, об’єктивності й неупередженості членів кадрових комісій, постає питання, як і з кого їх комплектувати.

По-друге, реформу необхідно організувати і провести таким чином, щоб вона не паралізувала роботу прокуратури. Приклад формування місцевих прокуратур у 2015 році показав, що найкраще склали тести ті прокурори, які завчасно пішли у відпустку чи на лікарняний, щоб підготуватися до завдань. Натомість ті їхні колеги, які в цей час сумлінно виконували свої повноваження: складали процесуальні документи та ходили в суди, просто не мали достатнього часу для підготовки і показали гірший результат.

По-третє, багато чого залежить від якості завдань та підходів до оцінки прокурорів під час атестації. Очевидно, що найголовніше завдання при цьому — відібрати тих прокурорів, які не просто вміють обрати правильну відповідь на тестових завданнях, а мають найкращі навички практичної реалізації цих знань. Адже найкращий юрист — не той, хто знає всі закони, а той, хто вміє знайти потрібну норму та правильно її застосувати.

По-четверте, суттєве, аж на 30%, скорочення чисельності працівників прокуратури може призвести до критичного перевантаження тих прокурорів, які залишаться в системі, яке не компенсує навіть підвищена заробітна плата. Хоч тут можнао нагадати, що чисельність працівників прокуратури мала зменшитися до 10 000 осіб ще 1 січня 2018 року.

Що далі?

Швидке й успішне проходження законом всіх необхідних етапів законодавчого процесу це лише початок значних зрушень та серйозних потрясінь, які очікують українську прокуратуру.

Попереду у керівництва прокуратури створення кадрових комісій, розробка тестів і завдань для атестації та кропітка робота з очищення прокурорського корпусу і залучення до нього нових облич, а у прокурорів — підготовка до атестації, час на яку необхідно викроювати у напруженому робочому графіку: ніхто на час реформи не скасовує ані судові засідання, ані процесуальні дії, у яких вони повинні брати участь.

Саме тому важливо провести кадрове перезавантаження у гранично стислі строки з тим, щоб робота прокуратури не була паралізована, а процес реформ – не затягнувся, як це у нас часто буває, на роки, і не потонув у бюрократичній тяганині.

Андрій Лапкін, «Громадське»