Децентрализация: окно политических возможностей недолго будет открыто

В Украине продолжается формирование исполнительной вертикали. По старым лекалам, но в условиях повышенного внимания общества. Доминируют политический и эмоциональный компоненты. Профессиональный — в последнюю очередь: сейчас надо раздать награды. Самые большие проблемы в "нейтральной зоне" — Центральной Украине. Распределение регионов по партийным квотам уже вызвало всплеск эмоций на местах — партиям иногда некого предлагать: их претенденты либо профессионально слабы, либо у них солидный шлейф сомнительного прошлого, мало известного партийным лидерам в центре, но четко прослеживаемого местным социумом. 

На должности глав районных администраций вообще трудно найти претендентов, которых поддержала бы патриотически настроенная улица: Партия регионов в эпоху своего неделимого господства принуждала всех более или менее авторитетных людей не только вступать в ее ряды, но и участвовать в мероприятиях в поддержку действующей власти. Теперь им об этом вспоминают, грозят люстрацией. В то же время на волне митинговых страстей к власти рвутся или откровенные баламуты, которых всегда выплескивает на поверхность пена социальных потрясений, или циничный бизнес с криминальным душком. Похоже, перспектива помародерствовать в тяжелые времена вдохновляет многих. 

Гротеск дежавю особенно подчеркивает необходимость проведения реформы управления территориями или, как теперь принято говорить, — децентрализации власти. Руководство страны даже задекларировало намерение осуществить ее быстро и решительно. Хотя смысл в понятие "децентрализация" вкладывается разный. Чаще всего ее трактуют как противоположность демонизированной федерализации. Хотя децентрализация в действительности является продолжением демонополизации публичной власти. Федерализация просто перестала быть актуальной: замена центрального самодержца на региональных князьков, что является болезнью постсоветских территорий, сегодня не радует. А с принятием Бюджетного кодекса, предусматривающего сквозные межбюджетные отношения между центром и органами местного самоуправления, — это вообще шаг назад.

Поверхностно было бы сводить реформу только к расширению полномочий местной власти, даже с закреплением дополнительных доходных источников. Это только один из компонентов построения территориальной организации власти со сбалансированной триадой: полномочие—ресурс—ответственность. 

Самая весомая составляющая реформы — распределение полномочий между государством и местным самоуправлением. Вышеупомянутая проблема назначения глав местных государственных администраций решается просто и органически — люди избирают местную власть, которая формирует исполнительные органы. А вот государственные функции на территории исполняет представитель центральной власти. Одна из этих функций — контроль легитимности решений органов местного самоуправления, а именно — соответствие их закону, а не целесообразности. И реакция на злоупотребление местной власти должна быть быстрой и неотвратимой. У главы ГГА есть только месяц на то, чтобы проанализировать акт органа местного самоуправления на законность, остановить его и подать в суд. Упустил время — дальше может обращаться уже как частное лицо. Если взял за привычку опротестовывать все акты подряд — жди поражения в суде и падения авторитета центральной власти, за что в Киеве не похвалят. Конечно, можно вспомнить, что суды зачастую чувствительны к пожеланиям власти, но в данном случае будет рассматриваться иск одного органа власти к другому. И открытость, и прозрачность процесса когда-нибудь таки расчистит заиленное коррупцией русло судопроизводства. Опыт стран, внедривших такую систему, в частности Польши и Франции, свидетельствует: полгода деятельности новоизбранного органа самоуправления достаточно, чтобы он овладел искусством не выходить за пределы законодательного русла. 

Отдельно о статусе глав госадминистраций. Прежде всего — особый способ назначения. Претендент должен работать на должности не ниже 4-ой категории для того, чтобы быть включенным в особый резерв Госслужбы указом президента. Представление Кабинета министров на вакантную должность возможно только на лицо, находящееся в таком резерве не менее одного года. Президент может отклонить представленную кандидатуру только при наличии веских оснований. Такая сложная процедура необходима для отсеивания случайных или предрасположенных к злоупотреблениям чиновников. Следующее требование — внепартийность, причем не бутафорная: даже уйдя с должности, главы госадминистраций не могут баллотироваться в парламент и местные советы в течение года. Ротация главы ГГА каждые три года обеспечивает защиту от "сращения" с местной элитой, и единое правоприменение на всех территориях Украины является обязательным. И, наконец, — особая подготовка в Национальной академии государственного управления.

Такая система взаимодействия органов публичной власти на территории непривычна для нашего политикума. Более того, слишком четкая. И таящая угрозы для некоторых политических лидеров с авторитарным стилем управления. Но и они вынуждены реагировать на требования гражданского общества, которое еще не сформировалось, но уже заявляет о себе на площадях. Ведь попытки создать исполкомы областных и районных советов в Западной Украине и их бумеранг в виде "народных губернаторов" в Восточной — весьма тревожные звоночки: если не осуществить размежевание полномочий между государственными и самоуправляющимися органами, то на повестку дня вообще выйдет вопрос ликвидации присутствия государства на территории или сведение ее к представительству президента без важных властных функций. Чего и добиваются приверженцы федерализации синхронно с Россией. Следовательно, здесь не до партийных интриг, — на кону суверенитет государства. В конце концов, новая система организации власти открывает и хорошие перспективы для селекции, подготовки и проверки партийных кадров. Ведь местное самоуправление — это возможность самостоятельно принимать управленческие решения, учась на ошибках и приумножая авторитет партии на успехах.

Пока что несмело с уст руководителей страны звучат тезисы о необходимости проведения административно-территориальной реформы, — синдром Безсмертного дает о себе знать. В то же время вице-премьер по вопросам регионального развития Владимир Гройсман заявил о будущей стопроцентной децентрализации власти в Украине. Таким образом, реформа уже задекларирована правительством как неотложная. Что дает определенные шансы. Но серьезно говорить о реформе местного самоуправления без изменения территориальной конфигурации властных структур — значит обманывать себя и общество. Если более 90% сельских советов ни кадрово, ни инфраструктурно, ни финансово не способны выполнять полномочия, предоставляемые базовому уровню самоуправления, — то разве можно всерьез говорить о действующем местном самоуправлении? Необходимость укрупнения территориальных общин путем объединения их вокруг центров экономической активности — городов, сел — уже, практически, не только не дискутируется в кругу специалистов, но и признается самими руководителями органов местного самоуправления. Как и необходимость реорганизации субрегионального уровня — района, который сегодня великоват для предоставления базовых социальных услуг, но слишком мал для организации предоставления естественных для этого уровня медицинских услуг вторичного уровня. Требования к функционированию госпитальных округов как раз будут диктовать параметры новых районов. Что касается областей, то их нынешние размеры в Украине идеально вписываются в требования ЕС к административно-территориальным единицам регионального уровня. Необходимости менять их конфигурацию нет, хотя, конечно, ряд политических маргиналов не потеряют возможности поспекулировать на эту тему.

Наконец, еще одна составляющая децентрализации власти — упорядочение деятельности территориальных органов исполнительной власти. Это означает привязку нынешней хаотичной сети межрайонных органов (например, налоговой администрации) к единой сетке административно-территориального устройства. Фактически, такие территориальные органы должны быть на уровне новых районов и координироваться главами районных государственных администраций. Кстати, такие изменения можно осуществить уже сегодня постановлением Кабинета министров, без участия законодательного органа.

Какой может быть последовательность мер по проведению децентрализации? Первый этап — демонстрация серьезности намерений правительства. Ее подтвердит принятие законопроекта о реорганизации управления в г. Киеве, предусматривающей размежевание полномочий Киевского городского головы, возглавляющего исполнительный орган Киевсовета, с одной стороны, и глав КГГА — с другой, а также восстановление районных советов в г. Киеве (регистрационный номер законопроекта 4289). 

Восстановить остановленное в 2010 г. моделирование общин и районов, анализ их способности исполнять определенные законом по этим уровням полномочия, можно, организовав надлежащим образом работу в течение не более месяца. Столько же времени понадобится для принятия в первом чтении поправок к Конституции относительно реформы местного самоуправления. В отличие от политически чувствительных статей организации власти на центральном уровне, которые будут нуждаться в продолжительных политических консультациях и работе квалифицированных юристов, изменения, касающиеся децентрализации власти, давно отработаны с экспертами Венецианской комиссии и могут рассматриваться в зале Верховной Рады Украины отдельно.

Наработан и пакет законопроектов, необходимых для полноценной реформы территориальной организации власти. Это новые редакции законов "О местном самоуправлении в Украине" и "О местных государственных администрациях", законопроект "Об административно-территориальном устройстве" и сопутствующие им изменения в Бюджетный кодекс Украины. Эти документы можно принимать поэтапно, в зависимости от готовности политикума к проведению быстрых изменений в Конституцию. 

Проведение административно-территориальной реформы также зависит от политической воли. Опыт других стран свидетельствует, что более благодарную реформу и не придумаешь, поскольку "перетряске" подлежит вовсе не любимая народом бюрократия, и без того каждые пять лет переживающая небольшое землетрясение в результате выборов. С хорошей административной и медийной подготовкой проведение необходимых изменений не будет нуждаться в крупных вложениях и массовых увольнениях служащих. Подавляющее большинство их найдет свое место в новообразованных органах власти на уровне общины и района. А сокращение расстояния между центрами предоставления социальных услуг, размещаемыми сегодня в районных центрах, и их потребителями — сельскими жителями с 20 км в среднем до 11 км — центров новообразованных общин, безусловно, найдет поддержку у населения.

Наконец, крайне болезненный для чиновников процесс изменения места работы можно провести в два этапа. Первый заключается в добровольном объединении территориальных общин, по решению советов. Соответствующий законопроект предусматривает, что областные советы утверждают т.н. Перспективный план формирования дееспособных общин, промоделированный в соответствии с требованиями, определенными правительством к таким административно-территориальным единицам. Следовательно, государственную финансовую поддержку будут получать те новообразованные общины, которые полностью будут вписываться в такой план. Конечно, массового процесса объединения, как свидетельствует опыт других стран, нельзя ожидать, но в политическом плане переход к полноценной реформе будет более мягким. 

При любых обстоятельствах окно политических возможностей не долго будет открыто. Необходимо успеть реализовать все запланированные реформы буквально за год — максимум, два. В 2000-м такая возможность была реализована с проведением бюджетной реформы, готовившейся три года. В 2005 г., несмотря на благоприятные политические условия, ни одна реформа не была достаточно подготовлена и не могла быть успешной. Сегодня снова возникли благоприятные условия для проведения реформ, в частности децентрализации власти. Все нормативные акты и меры должны быть приняты и реализованы уже в 2014 г., с тем, чтобы выборы в местные советы прошли на новой пространственной основе и с новыми компетенциями органов власти. 

Юрий Ганущак, ZN.ua.