Конституція України: якою їй бути?

Як відомо, Президент України Петро Порошенко подав до Верховної Ради законопроект «Про внесення змін до Конституції України». Він запропонував дуже важливий комплекс конституційних змін, що може оцінюватися суспільством як позитивний крок на шляху комплексних реформ в Україні.

В той же час необхідно підкреслити, що конституційна реформа повинна відповідати перш за все критеріям прозорості, публічності, відповідати природі Конституції як документу, що закріплює сус-пільний договір.

Політичні та економічні умови, в яких буде відбуватися конституційна реформа, є надзвичайно складними. І те, що сьогодні відбувається на сході країни, не дає змоги сус-пільству зосередитися на реформі, обговорювати її в деталях, вирішуючи це питання не шляхом підкилимних політичних домовленостей, а шляхом компромісних рішень всього суспільства.

Хочу наголосити, що готували текст змін до Конституції України не члени конституційної комісії, не фахівці конституційного права, концепція законопроекту і його текст не були доступні для попереднього обговорення. Виникає багато запитань щодо проведення науково-експертної оцінки подальшого законопроекту, виходячи із норм регламенту Верховної Ради. Незрозуміло, чи це є цілісна реформа, чи перший етап. Якщо цілісна – чому тоді не внесені зміни до Розділу VIII «Правосуддя» для посилення гарантій незалежності суддів, немає системної реформи прокуратури, не удосконалений порядок формування Конституційного суду. В ході реформи необхідно вирішити питання обмеження обсягу депутатської недоторканості, можливо, терміну перебування депутата у Верховній Раді України (наприклад, не більше двох скликань підряд), персонального голосування, питання призначення позачергових виборів народних депутатів. На мою думку, необхідно впорядкувати систему органів виконавчої влади на центральному рівні та встановити конституційні засади державної служби.

Реклама

Яких ще змін потребує країна до Основного закону, можна буде з’ясувати лише після їх відкритого фахового обговорення та подальшого консультування із суспіль-ством в ході громадського обговорення. Ця стаття є спробою залучити громадськість Миколаївської області, громадянське суспільство до обговорення проекту Закону про внесення змін до Конституції України. Хоча перше обговорення цього документу вже відбулося у м. Новий Буг за ініціативи керівників району.

Законопроект передбачає внесення змін до дев’ятнадцяти статей та введення однієї додаткової статті № 107 [1] в межах восьми розділів Конституції України: Розділ IV «Верховна Рада України» (статті 81, 82, 83, 85, 88, 90); Розділ V «Президент України» (статті 106, 107, 107 1); VI «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади» (статті 114, 118, 119 ); VII «Прокуратура» (статті 121, 122); IХ «Територіальний устрій України» (статті 132, 133); Х «Автономна Республіка Крим» (стаття 139); ХІ «Місцеве самоврядування» (статті 140, 142, 143, 144); ХІ «Конституційний суд України» (стаття 151).

При обговоренні цих положень я не приводжу тексти існуючого Основного закону і те, що пропонується, апріорі розуміючи, що ви, як мінімум, знаєте про запропоновані зміни.

Основною спрямованістю законопроекту є створення конституційної основи для децентралізації влади в Україні. Це є великим досягненням всього українського суспіль-ства та буде реалізоване через зміни до Конституції. За двадцять три роки існування України як держави фактично ми не відійшли від радянської централізованої системи влади, від її обмежувальної і репресивної машини. Це, насамперед, концентрація влади в адміністраціях, передача фі-нансів до центру, а потім їх перерозподіл до областей, а із областей - до міст і районів, а із районів - до сіл, селищ, майже стовідсоткова залежність місцевої влади від центральної, розбалансована система місцевого самоврядування, а по великому - рахунку її повна відсутність. Хоча в Україні закладені конституційні засади місцевого самоврядування, ратифіковано Європейську хар-тію місцевого самоврядування, прийнятий Закон України «Про місцеве самоврядування» та інші базові нормативно-правові акти місцевого самоврядування здійснювалося лише на рівні територіальних громад міст обласного значення і то не всіх. Більшість територіальних громад за відсутністю матеріально-фінансової бази неспроможні виконувати всі повноваження органів місцевого самоврядування.

Як зазначено в Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, яка була схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 01.04.14, система місцевого самоврядування на сьогодні не задовільняє потреб сус-пільства. Функціонування органів місцевого самоврядування у більшості територіальних громад не забезпечує створення та підтримку сприятливих умов для розвитку людини, її самореалізації, захисту її прав, надання населенню якісних адміністративних та соціальних послуг. Наведу декілька цифр, щоб зрозуміти, що потрібно зробити владі і суспільству протягом найближчого часу, щоб почати будувати практично нову країну.

Починаючи з 1991 р., чисельність сільського населення зменшилась на 2,5 млн. осіб, кількість сільських населених пунктів – на 348 одиниць, а кількість селищних рад збільшилась на 1067 одиниць.

В Україні утворено 12 тис. територіальних громад, у більш як 6 тис. громад чисельність жителів становить менше 3 тис. осіб, з них у 4809 громадах – менш як 1 тис. осіб, а у 1129 громадах – менш як 500 тис. осіб, у більшості з них не утворено виконавчі органи, відсутні бюджетні установи, комунальні підприємства.

Про дотаційність місцевих бюджетів вже говорити і писати просто зайве, понад 6 тис. місцевих бюджетів на 70-90% утримуються за рахунок коштів Державного бюджету. Для прикладу, у Польщі територіальні громади налічують від 5 до 7 тис. осіб, дотаційні територіальні громади відсутні. Тому ті зміни, які закладені в законопроект, створюють умови для:
децентралізації влади, максимальної дерегуляції дозволів і послуг;
передачі більшості повноважень і ресурсів на рівень територіальних громад – сіл, селищ та міст;
чіткого розмежування повноважень як між органами місцевого самоврядування, так і між виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, закладається принцип субсидарності, це означає, що максимально можливі повноваження передаються на більш нижній рівень;
відповідальністі органів місцевого самоврядування перед виборцями і державою.

В законопроекті закладено трирівневу систему ад-міністративно-територіальних одиниць: регіони, райони, громади. Це дає можливість проводити реформу на рівні громад і районів. На мій погляд, необхідно об’єднати села, селища, маленькі міста до чисельності 7 тис. осіб в громаду зі створенням органу місцевого самоврядування, в селах призначити старост. Як об’єднати райони до чисельності мешканців, які там проживають, буде визначати Кабінет Міністрів.
Планується запровадити виконавчі органи обласних та районних рад (140 стаття) і закріпити принципи субсидарності при розмежуванні повноважень у системі органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів різних видів.

Ліквідуються органи державної виконавчої влади (обласні та районні державні адмі-ністрації) (статті 118, 119, 140).

Які недоліки, на мій погляд, має розділ щодо децентралізації влади в Україні? По-перше, необхідно ІХ розділ Конституції України «Територіальний устрій України» замінити на «Адміністративно-територіальний устрій України». Статтю 132 треба викласти в редакції: «Адміністративно-територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності здійснення державної влади» і далі по тексту. У другій частині статті 133 «Умови і порядок утворення, ліквідації, зміни меж, найменування та перейменування адміністративно-територіальних одиниць і населених пунктів у межах регіонів визначається законом». На мою думку, «у межах регіонів» треба вилучити з тексту, щоб надати Верховній Раді України повноваження змінювати межі не тільки районів і міст, а й регіонів.

В статті 140, на мій погляд, помилково надані повноваження виконавчим органам районних і обласних рад статус представницького органу. Виконавчі органи рад не є і не повинні бути представницьким органом.

Дуже серйозне застереження виникає до статті 141, якою передбачено, що голови районних і обласних рад очолюють відповідні виконавчі органи. По-перше, це не рівень села, селища, міста, де голова обирається громадою на загальних прямих виборах. Голови районних і обласних рад обираються відповідними радами, а ці ради представляють спільні інтереси громад. Така концепція побудови влади в регіоні не дає змоги висококваліфікованим державним управлінцям обіймати пост голови виконавчого комітету.

Поєднання функцій і голови ради і голови виконавчого комітету може призвести до концентрації влади в регіоні в одних руках і може породжувати як тиск на місцеве самоврядування, так і протистояння з Президентом і урядом. Треба додатково виписати в законопроекті, що депутати відпо-відних рад не мають права працювати в виконавчих органах на рівні району чи регіону.
У статті 142 сформульовано, що «Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, надходження місцевих бюджетів, у тому числі місцеві податки і збори, частина загальнодержавних податків, земля, природні ресурси, що є у власності сільських, селищних, міських громад, а також об’єкти, що є у власності районних і обласних рад». На мій погляд, не може бути будь-якої власності у районних і обласних рад. Вся власність, земельні ділянки повинні належати громадам. Логіка реформи полягає в тому, що перш за все необхідно створити громади з чисельністю, визначеною Кабінетом Міністрів, надати їм у власність землю, перед цим обов’язково зробивши її кадастрову оцінку. Це на першому етапі реформи буде основним джерелом наповнення місцевих бюджетів в сільській місцевості.

Тепер декілька слів про «частину загальнодержавних податків» на прикладі Миколаєва і регіону. Всі великі супермаркети зареєстровані в Києві, Одесі та інших містах України, державні порти, атомна станція, підприємство «Трансаміак» та багато інших зареєстровані в Києві і податки сплачують не по місцю розташування, а по місцю реєстрації. По великому рахунку регіону практично не залишається нічого з частини загальнодержавних податків. Треба терміново змінювати правила гри. Необхідно, щоб загальнодержавні податки сплачувалися по місцю розташування об’єктів господарювання. Раніше це робилося для централізації коштів в одному місці і для подальшого їх виведення по різних схемах в кишені можновладців. Це велика робота, але її потрібно розпочати вже зараз, щоб не гальмувати реформи децентралізації влади.

По великому рахунку законопроектом запропоновано регіональне самоврядування, що є позитивним кроком. Однак треба вирішити і чітко зрозуміти, що на першому етапі необхідно сформувати спроможне місцеве самоврядування на рівні громад, інакше порушується логіка реформи влади.
Згідно зі статтею 107 передбачається повна ліквідація місцевих державних ад-міністрацій і запроваджується інститут представників Президента України, які призначаються Президентом та діють у регіонах та районах.

Представники Президента на відповідній території:
1. здійснюють нагляд за відповідністю Конституції та законів України, актів органів місцевого самоврядування та територіальних органів центральних органів виконавчої влади;
2. координують взаємодію територіальних органів центральних органів виконавчої влади;
3. спрямовують та організовують діяльність усіх територіальних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в умовах надзвичайного або воєнного стану;
4. здійснюють інші повноваження, визначені Конституцією та законами України.

Представники Президента України при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України, підзвітні та підконтрольні йому.

Ці повноваження необхідні для належного функціонування місцевого самоврядування та забезпечення функцій держави на місцевому рівні. При такому формулюванні Кабінет Міністрів не зможе відповідати за забезпечення дотримання Конституції та законів України в діяльності органів місцевого самоврядування та впровадження державної політики в країні чи створювати свої територіальні органи всіх міністерств та відомств. Тому, на мою думку, треба записати: «Представників Президента України призначає Президент України за погодженням з Кабінетом Міністрів», а також: «Представники Президента України при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України та підзвітні і підконтрольні Кабінету Міністрів».

В першому пункті статті 107 1 необхідно встановити межі його застосування, тобто дотримання органом місцевого самоврядування законів України (функціональний нагляд). Дискусію по цій статті можна винести за рамки цього матеріалу.

Зміни до статті 83 Конституції України передбачають формування у Верховній Раді парламентської коаліції замість передбаченої діючої Конституції коаліції депутатських фракцій. В статті пропонується ввести нове положення про те, що гарантується діяльність парламентської опозиції. Це є кроком позитивним, але недостатнім. Ці положення необхідно вилучити та надати можливість Президенту України, як це було до 2004 року, домовлятися з керівниками депутатських фракцій щодо кандидатури на посаду прем’єра, який зможе сформувати склад уряду та отримати підтримку у Верховній Раді України. Є позитивні зміни щодо призначення міністра оборони та міністра закордонних справ, що сприяє цілісності Кабінету Міністрів та єдності державної політики.

Прискіпливого стану та аналізу потребують положення про створення нових органів державної влади і ліквідації існуючих, особливо це стосується регулювання діяльності природних монополій.

Переходимо до аналізу, на мій погляд, «гарячої» 143 статті, що стосується застосування та статусу мов. По-перше, я не хотів, щоб це питання політизувалося.

Політичним це питання стало у 2003-2004 роках, в період президентських виборів, коли одному з кандидатів нічого було сказати виборцям на сході та на півдні України і було піднято питання статусу російської як другої державної мови та «дружби» з Росією. Сьогодні ми бачимо наслідки такої «далекоглядної» політики. «Друзі» вторглися на територію України, анексували Крим, ведуть неоголошену війну в Луганській і Донецькій областях, «брякають» озброєнням на всьому кордоні з Україною.

У 1996 році, коли приймалася Конституція України, був знайдений консенсус мовної політики, який задовольняв депутатський корпус з усіх регіонів України.

В законопроекті записано: «Сільські, селищні, міські, районні, обласні ради можуть у порядку, визначеному законом, надавати в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці статус спеціальної російській мові, іншим мовам національних меншин України».

Це положення суперечить статті 10 Конституції України, яка встановлює засади застосування мов в Україні, а також розділу ХІІІ Конституції України, який встановлює порядок внесення змін до Конституції України.

У діючій Конституції не передбачено статусу «спеціальна мова» і чітко встановлено, що державною мовою в Україні є українська. Держава забезпечує всебічний розвиток і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України. В Україні гарантується вільний розвиток, використання і захист російської, інших мов національних меншин України.

Якщо ми створимо прецедент зміни статті в неконституційний спосіб, то далі регіони будуть вимагати змін інших засад, встановлених Конституцією України. Положення про «мови» є неконституційним, і його треба вилучити із законопроекту.

Я можу стверджувати, що в Україні ніколи не забороняли спілкуватися російською чи будь-якою іншою мовою.

Резюмуючи висновки щодо тексту змін до законопроекту, слід сказати, що він потребує суттєвого доопрацювання в Конституційній комісії, в комітетах Верховної Ради, та необхідно обговорити в громадянському суспільстві основні зміни до Конституції України. І в жодному випадку не допускати тих помилок, які були допущені при прийнятті змін до Конституції України у 2004 році, які призвели до непередбачуваних наслідків.

Вечерний Николаев, Володимир Ємельянов, директор Інституту державного управління ЧДУ ім. Петра Могили