Децентрализация: окно политических возможностей недолго будет открыто

В Украине продолжается формирование исполнительной вертикали. По старым лекалам, но в условиях повышенного внимания общества. Доминируют политический и эмоциональный компоненты. Профессиональный — в последнюю очередь: сейчас надо раздать награды. Самые большие проблемы в "нейтральной зоне" — Центральной Украине. Распределение регионов по партийным квотам уже вызвало всплеск эмоций на местах — партиям иногда некого предлагать: их претенденты либо профессионально слабы, либо у них солидный шлейф сомнительного прошлого, мало известного партийным лидерам в центре, но четко прослеживаемого местным социумом. 

На должности глав районных администраций вообще трудно найти претендентов, которых поддержала бы патриотически настроенная улица: Партия регионов в эпоху своего неделимого господства принуждала всех более или менее авторитетных людей не только вступать в ее ряды, но и участвовать в мероприятиях в поддержку действующей власти. Теперь им об этом вспоминают, грозят люстрацией. В то же время на волне митинговых страстей к власти рвутся или откровенные баламуты, которых всегда выплескивает на поверхность пена социальных потрясений, или циничный бизнес с криминальным душком. Похоже, перспектива помародерствовать в тяжелые времена вдохновляет многих. 

Гротеск дежавю особенно подчеркивает необходимость проведения реформы управления территориями или, как теперь принято говорить, — децентрализации власти. Руководство страны даже задекларировало намерение осуществить ее быстро и решительно. Хотя смысл в понятие "децентрализация" вкладывается разный. Чаще всего ее трактуют как противоположность демонизированной федерализации. Хотя децентрализация в действительности является продолжением демонополизации публичной власти. Федерализация просто перестала быть актуальной: замена центрального самодержца на региональных князьков, что является болезнью постсоветских территорий, сегодня не радует. А с принятием Бюджетного кодекса, предусматривающего сквозные межбюджетные отношения между центром и органами местного самоуправления, — это вообще шаг назад.

Поверхностно было бы сводить реформу только к расширению полномочий местной власти, даже с закреплением дополнительных доходных источников. Это только один из компонентов построения территориальной организации власти со сбалансированной триадой: полномочие—ресурс—ответственность. 

Підтримай тих, хто щодня тримає місто в курсі

Клуб МикВісті — місце, де читач і редакція по один бік.

Учасники мають закритий чат, ексклюзивну розсилку із залаштунків життя журналістів, бачать новини раніше й впливають на зміни.

Приєднуйся. Разом тримаємо місто світлим

Одноразова підтримка Підписка місячна

₴ 50 ₴ 100 ₴ 500

Підтримати

₴ 100 ₴ 250 ₴ 500

Безпечна оплата

Отримувачем внесків є ГО «Миколаївський Медіа Хаб» (ЄДРПОУ 45160758). Здійснюючи внесок, ви підтверджуєте згоду з тим, що внесена сума не підлягає поверненню та може бути використана ГО «Миколаївський Медіа Хаб» на реалізацію статутної діяльності, що включає підтримку незалежної журналістики та створення суспільно важливого контенту. Публічна оферта.

Самая весомая составляющая реформы — распределение полномочий между государством и местным самоуправлением. Вышеупомянутая проблема назначения глав местных государственных администраций решается просто и органически — люди избирают местную власть, которая формирует исполнительные органы. А вот государственные функции на территории исполняет представитель центральной власти. Одна из этих функций — контроль легитимности решений органов местного самоуправления, а именно — соответствие их закону, а не целесообразности. И реакция на злоупотребление местной власти должна быть быстрой и неотвратимой. У главы ГГА есть только месяц на то, чтобы проанализировать акт органа местного самоуправления на законность, остановить его и подать в суд. Упустил время — дальше может обращаться уже как частное лицо. Если взял за привычку опротестовывать все акты подряд — жди поражения в суде и падения авторитета центральной власти, за что в Киеве не похвалят. Конечно, можно вспомнить, что суды зачастую чувствительны к пожеланиям власти, но в данном случае будет рассматриваться иск одного органа власти к другому. И открытость, и прозрачность процесса когда-нибудь таки расчистит заиленное коррупцией русло судопроизводства. Опыт стран, внедривших такую систему, в частности Польши и Франции, свидетельствует: полгода деятельности новоизбранного органа самоуправления достаточно, чтобы он овладел искусством не выходить за пределы законодательного русла. 

Отдельно о статусе глав госадминистраций. Прежде всего — особый способ назначения. Претендент должен работать на должности не ниже 4-ой категории для того, чтобы быть включенным в особый резерв Госслужбы указом президента. Представление Кабинета министров на вакантную должность возможно только на лицо, находящееся в таком резерве не менее одного года. Президент может отклонить представленную кандидатуру только при наличии веских оснований. Такая сложная процедура необходима для отсеивания случайных или предрасположенных к злоупотреблениям чиновников. Следующее требование — внепартийность, причем не бутафорная: даже уйдя с должности, главы госадминистраций не могут баллотироваться в парламент и местные советы в течение года. Ротация главы ГГА каждые три года обеспечивает защиту от "сращения" с местной элитой, и единое правоприменение на всех территориях Украины является обязательным. И, наконец, — особая подготовка в Национальной академии государственного управления.

Такая система взаимодействия органов публичной власти на территории непривычна для нашего политикума. Более того, слишком четкая. И таящая угрозы для некоторых политических лидеров с авторитарным стилем управления. Но и они вынуждены реагировать на требования гражданского общества, которое еще не сформировалось, но уже заявляет о себе на площадях. Ведь попытки создать исполкомы областных и районных советов в Западной Украине и их бумеранг в виде "народных губернаторов" в Восточной — весьма тревожные звоночки: если не осуществить размежевание полномочий между государственными и самоуправляющимися органами, то на повестку дня вообще выйдет вопрос ликвидации присутствия государства на территории или сведение ее к представительству президента без важных властных функций. Чего и добиваются приверженцы федерализации синхронно с Россией. Следовательно, здесь не до партийных интриг, — на кону суверенитет государства. В конце концов, новая система организации власти открывает и хорошие перспективы для селекции, подготовки и проверки партийных кадров. Ведь местное самоуправление — это возможность самостоятельно принимать управленческие решения, учась на ошибках и приумножая авторитет партии на успехах.

Пока что несмело с уст руководителей страны звучат тезисы о необходимости проведения административно-территориальной реформы, — синдром Безсмертного дает о себе знать. В то же время вице-премьер по вопросам регионального развития Владимир Гройсман заявил о будущей стопроцентной децентрализации власти в Украине. Таким образом, реформа уже задекларирована правительством как неотложная. Что дает определенные шансы. Но серьезно говорить о реформе местного самоуправления без изменения территориальной конфигурации властных структур — значит обманывать себя и общество. Если более 90% сельских советов ни кадрово, ни инфраструктурно, ни финансово не способны выполнять полномочия, предоставляемые базовому уровню самоуправления, — то разве можно всерьез говорить о действующем местном самоуправлении? Необходимость укрупнения территориальных общин путем объединения их вокруг центров экономической активности — городов, сел — уже, практически, не только не дискутируется в кругу специалистов, но и признается самими руководителями органов местного самоуправления. Как и необходимость реорганизации субрегионального уровня — района, который сегодня великоват для предоставления базовых социальных услуг, но слишком мал для организации предоставления естественных для этого уровня медицинских услуг вторичного уровня. Требования к функционированию госпитальных округов как раз будут диктовать параметры новых районов. Что касается областей, то их нынешние размеры в Украине идеально вписываются в требования ЕС к административно-территориальным единицам регионального уровня. Необходимости менять их конфигурацию нет, хотя, конечно, ряд политических маргиналов не потеряют возможности поспекулировать на эту тему.

Наконец, еще одна составляющая децентрализации власти — упорядочение деятельности территориальных органов исполнительной власти. Это означает привязку нынешней хаотичной сети межрайонных органов (например, налоговой администрации) к единой сетке административно-территориального устройства. Фактически, такие территориальные органы должны быть на уровне новых районов и координироваться главами районных государственных администраций. Кстати, такие изменения можно осуществить уже сегодня постановлением Кабинета министров, без участия законодательного органа.

Какой может быть последовательность мер по проведению децентрализации? Первый этап — демонстрация серьезности намерений правительства. Ее подтвердит принятие законопроекта о реорганизации управления в г. Киеве, предусматривающей размежевание полномочий Киевского городского головы, возглавляющего исполнительный орган Киевсовета, с одной стороны, и глав КГГА — с другой, а также восстановление районных советов в г. Киеве (регистрационный номер законопроекта 4289). 

Восстановить остановленное в 2010 г. моделирование общин и районов, анализ их способности исполнять определенные законом по этим уровням полномочия, можно, организовав надлежащим образом работу в течение не более месяца. Столько же времени понадобится для принятия в первом чтении поправок к Конституции относительно реформы местного самоуправления. В отличие от политически чувствительных статей организации власти на центральном уровне, которые будут нуждаться в продолжительных политических консультациях и работе квалифицированных юристов, изменения, касающиеся децентрализации власти, давно отработаны с экспертами Венецианской комиссии и могут рассматриваться в зале Верховной Рады Украины отдельно.

Наработан и пакет законопроектов, необходимых для полноценной реформы территориальной организации власти. Это новые редакции законов "О местном самоуправлении в Украине" и "О местных государственных администрациях", законопроект "Об административно-территориальном устройстве" и сопутствующие им изменения в Бюджетный кодекс Украины. Эти документы можно принимать поэтапно, в зависимости от готовности политикума к проведению быстрых изменений в Конституцию. 

Проведение административно-территориальной реформы также зависит от политической воли. Опыт других стран свидетельствует, что более благодарную реформу и не придумаешь, поскольку "перетряске" подлежит вовсе не любимая народом бюрократия, и без того каждые пять лет переживающая небольшое землетрясение в результате выборов. С хорошей административной и медийной подготовкой проведение необходимых изменений не будет нуждаться в крупных вложениях и массовых увольнениях служащих. Подавляющее большинство их найдет свое место в новообразованных органах власти на уровне общины и района. А сокращение расстояния между центрами предоставления социальных услуг, размещаемыми сегодня в районных центрах, и их потребителями — сельскими жителями с 20 км в среднем до 11 км — центров новообразованных общин, безусловно, найдет поддержку у населения.

Наконец, крайне болезненный для чиновников процесс изменения места работы можно провести в два этапа. Первый заключается в добровольном объединении территориальных общин, по решению советов. Соответствующий законопроект предусматривает, что областные советы утверждают т.н. Перспективный план формирования дееспособных общин, промоделированный в соответствии с требованиями, определенными правительством к таким административно-территориальным единицам. Следовательно, государственную финансовую поддержку будут получать те новообразованные общины, которые полностью будут вписываться в такой план. Конечно, массового процесса объединения, как свидетельствует опыт других стран, нельзя ожидать, но в политическом плане переход к полноценной реформе будет более мягким. 

При любых обстоятельствах окно политических возможностей не долго будет открыто. Необходимо успеть реализовать все запланированные реформы буквально за год — максимум, два. В 2000-м такая возможность была реализована с проведением бюджетной реформы, готовившейся три года. В 2005 г., несмотря на благоприятные политические условия, ни одна реформа не была достаточно подготовлена и не могла быть успешной. Сегодня снова возникли благоприятные условия для проведения реформ, в частности децентрализации власти. Все нормативные акты и меры должны быть приняты и реализованы уже в 2014 г., с тем, чтобы выборы в местные советы прошли на новой пространственной основе и с новыми компетенциями органов власти. 

Юрий Ганущак, ZN.ua.