Достижения и провалы Закона «О внутреннем водном транспорте»: анализ эксперта

Закон Украины «О внутреннем водном транспорте», о котором так долго твердили оптимисты отрасли, принят и подписан президентом. Он вступает в силу через год. Что же кроется за этой долгожданной новостью? Какие сюрпризы приготовил законодатель речному и морскому судоходству в Украине?

Автор этого материала уже писал для «Портов Украины» о новеллах законопроекта №2475-а, перекочевавших в законопроект №1182-1 (нынешний Закон о ВВТ). Несмотря на бурю и натиск старых и новых «сторонников» и противников законопроекта, основная конструкция этого документа, спроектированная нами в Мининфраструктуры (при активном участии бизнеса и владельцев прогулочных и спортивных судов) в 2016-2018 годах и поддержанная профильным комитетом Верховной Рады в 2018-2019 годах, в принятом Законе устояла, и даже в чем-то окрепла.

В частности, удалось сохранить финансирование судоходных шлюзов за счет доходов гидроэнергетики (правда, в несколько другом виде — через рентную плату за спецводопользование). Не пропал и «Укрводшлях», хотя значительно «ослаб»: предприятие «упоминается» в одной статье как ответственное за обслуживание фарватера и вовсе отсутствует в остальных статьях. У министерства, таким образом, развязаны руки в организации структуры предприятий, обеспечивающих безопасность судоходства (это плюс), но сохраняется значительный не запрещенный Законом искус использовать средства морских портовых сборов не по назначению — как сейчас расходуются сборы на НГО и фарватер (это минус). Большим достижением бизнеса и компромиссом со стороны законодателя стало исключение из переходных положений пункта 8, который прямо разрешал использовать средства морских портовых сборов на внутренних водных путях (ВВП) в случае недофинансирования из спецфонда. Полностью пересмотрен Кодекс об административных правонарушениях — ушло в прошлое ведомственное построение (речной транспорт и маломерка в одних статьях, морской — в других), изменена почти вся диспозиция нарушений. Учрежден реестр объектов инфраструктуры ВВП, законодательно закреплены функции речной информационной системы, узаконены обязанности гидроэнергетиков по поддержанию необходимого для судоходства уровня воды…

Самое главное — речной (внутренний водный) транспорт, спортивный и малый флот получили законодательную базу, до этого отсутствующую в законах и весьма коллизионную на подзаконном уровне. Только перечень терминов состоит из 88 законодательно закрепленных определений, базовых для всего водного транспорта (морского в том числе).

Одной из острых проблем, стоявших перед отраслью, было отсутствие каких-либо обязательств государства по поддержанию в необходимом и безопасном для судоходства состоянии объектов инфраструктуры ВВП: шлюзов, фарватера, навигационного оборудования, информационной системы, связи. Эта проблема теперь решена Законом: на Мининфраструктуры возложено обеспечение организации эффективного и безопасного использования ВВП и стратегических объектов инфраструктуры внутреннего водного транспорта для судоходства. А Кабинет министров будет утверждать стратегию развития внутреннего водного транспорта одновременно с изменением государственной стратегии регионального развития и схем планирования отдельных частей территории страны. Фактически, наконец-то, внутренний водный транспорт становится полноправным игроком в числе других отраслей в экономике Украины.

Детальный анализ последствий от изменения ряда статей законопроекта, произошедших при принятии Закона, еще предстоит сделать. В частности, многие острые углы станут очевидными при разработке и согласовании подзаконных нормативных актов Кабмина и Мининфраструктуры. Мне же хотелось бы осветить в этой статье два комплекса важнейших новелл Закона, связанных с флотом (не только бывшим речным, а теперь, благодаря Закону, внутренним водным, но и с морским).

Экологические ориентиры — на основе конвенции МАРПОЛ 73/78

Первый из них касается природоохранного аспекта. Действовавшая система требований к морскому и речному флоту в Украине отличалась редкостной алогичностью. «Порты Украины» посвятили немало страниц проблемам борьбы «экологов» с изолированным балластом на судах. За рамками этой дискуссии еще множество «национальных изобретений» (например, сточные воды). Главным для меня в этом всегда было явное пренебрежение международными обязательствами.

Филигранная работа по запутыванию законодательства в целях совершенно не экологических базируется всегда именно на этом: мы «не замечали» Международную конвенцию по предотвращению загрязнения с судов МАРПОЛ 73/78 (без преувеличения — экологическую конституцию торгового флота). Зато приравнивали судно как производственный объект к береговым предприятиям, устанавливая нормативы «выбросов», нормируя «отходы» и так далее — забыв, что судно 90% времени проводит в открытом море. И конструктивно, и организационно оно приспособлено для минимизации ущерба морской среде — но по своим собственным правилам, одинаковым для всех флагов, по всему миру. Иметь какие-то другие стандарты — значит проводить политику транспортного изоляционизма. В этом случае нужно честно закрыть наши воды для международного судоходства, на что даже Северная Корея пока не решилась. Зато можно запустить ничем не обоснованные требования к сбросам с судов в нормы национальных правил (путем принятия 269-го постановления, например). Сделав их при этом надежным ядром коррупционной эко-индустрии — что в данном случае и происходило десятилетиями.

Выигрыш от внесения Кабмином изменений в правила, достигнутый в последние годы по инициативе Мининфраструктуры и бизнеса, важен, но он не решает проблему полностью. Сохраняется значительный риск отката решений — по сути, Кабмин мог сделать это в любой момент, предохранителя в законодательстве не было. Поэтому главной задачей в этой сфере виделся полный пересмотр «судоходных» требований Водного кодекса, прежде всего статьи 67.

Нужно сказать, что с небольшими изменениями, но предложенная в №2475-а, конструкция устояла и вошла в окончательный текст Закона! Главная идея — морской флот сбрасывает в море то, тогда и там, где и как это разрешается МАРПОЛ 73/78. Плюс надвигающаяся на нас конвенция по водяному балласту и осадкам (ратификация уже запущена) — изолированный водяной балласт, опасный исключительно по своим биологическим качествам, должен обрабатываться или заменяться в соответствии с этим документом.

Законом принята терминология МАРПОЛ 73/78, признан примат международного права, установлены «марполовские» нормы сброса нефтесодержащих вод, балласта, сточных вод и мусора. Наконец четко определена разница между чистым и изолированным водяным балластом, разведены требования для них. Исключены нормы в Законе об охране окружающей среды (статья 20-2), позволявшие «экологам» проверять судовые документы и осуществлять экологический контроль на борту. Очень надеюсь, что «изобретателям» схем приравнивания изолированного балласта к нефтесодержащим водам, к вредным и опасным веществам, не удастся найти лазейку, чтобы возобновить «экологический контроль» судов.

Аналогично, с опорой на экологические требования к судоходству, существующие в Евросоюзе, Водный кодекс исправлен и для речных судов. В частности, допускается применение установок по обработке и обеззараживанию сточных вод, если эти установки соответствуют стандартам ЕС.

Статью 102 Водного кодекса законодатель также изложил в редакции, предложенной мной в предыдущем законопроекте (№2475-а). Национальные правила (существующие сегодня в виде постановления Кабмина №269) при вступлении в силу Закона должны быть пересмотрены, так как теперь должны учитывать требования международных договоров Украины. Прежде всего имеется в виду МАРПОЛ 73/78, конвенции о контроле над вредными противообрастающими системами и над судовым водяным балластом и осадками.

Попутно следует отметить ликвидацию в Законе платности специального водопользования в целях судоходства. В старой редакции Водного кодекса украинские речные суда дискриминационно платили этот налог в отличие от иностранных речных судов и морских судов под всеми флагами, вошедшими в речные воды. Понять логику людей, включивших в свое время эту норму в законодательство, очень трудно: брать с судна, плавающего по реке, плату за то, что оно плавает по реке? Ликвидация платного спецводопользования для судов, как мне кажется, не столько даже экономическая победа, сколько победа здравого смысла. Конечно, предстоит еще внести соответствующие изменения в Налоговый кодекс, который по-прежнему считает этот вид водопользования источником средств госбюджета.

Прописаны процедуры технического надзора, регистрации судов и обязанности судовладельцев перед моряками

Второй комплекс новелл связан с пересмотром сразу нескольких статей Кодекса торгового мореплавания. Устаревший морально КТМ-1994 (фактически во многом всего лишь переведенный на украинский язык КТМ СССР) требует длительного системного переосмысления и принятия в совершенно новой редакции. Но самые противоречивые, безнадежно отсталые нормы удалось переформулировать.

Так, в Законе уточнено понятие торгового мореплавания, четко разделены функции Мининфраструктуры и Морской администрации, установлен современный перечень судовых документов, введено, наконец, понятие признанной организации, выстроена структура технического надзора, отвечающая современным требованиям конвенций (на базе Кодекса ИМО о признанных организациях). Кроме этого, ликвидировано двоевластие морских администраций, заложенное когда-то в КТМ и в закон о рыбном хозяйстве.

Важный элемент Закона — детально прописанные процедуры выдачи документов регистрации судов, четко установленные сроки принятия решения, основания для отказов — вся процедура направлена теперь на упрощение для владельцев судов, избавление их от излишних требований. Установленные Законом ставки оплаты за эти административные услуги, процедура обжалования действий администраторов, исчерпывающий перечень документов дополняют удобство государственного сервиса.

Для моряков важным является закрепление обязанностей судовладельца по поддержанию судна в хорошем состоянии, созданию условий жизни и работы экипажа, его медицинского обслуживания на уровне не ниже того, что требуется международными конвенциями.

Впервые в законодательстве появляются требования иметь систему управления безопасностью — по аналогии с той, что давным-давно требуется МКУБ для судов, совершающих международные рейсы. Катастрофы с «Иволгой» несколько лет назад и с «Арвин» в январе показали, насколько актуальным для практики организации работы украинских судоходных компаний остается это требование, призванное защитить жизни моряков и морскую среду.

Из текста убрали общественный совет участников рынка ВВП

Теперь о явных провалах Закона. Самый главный, на мой взгляд, пробел — отсутствие четких требований финансирования поддержания фарватера. Для этих целей в соответствии с статьей 12 создается государственный фонд внутренних водных путей (в статусе специального фонда государственного бюджета). Но! Источником наполнения являются:

• инвестиции;
• рентная плата за специальное водопользование, уплаченная гидроэнергетиками (на содержание шлюзов);
• деньги от реализации песка, добытого «Укрводшляхом» или правонаследником при дноуглублении.

Ни слова о бюджетном финансировании за счет определенного процента от акциза на топливо, потребляемого на внутреннем водном транспорте, как это заложено при подготовке Закона.

При этом (по договорам с «Укрводшляхом») для проведения путевых работ должны привлекаться субъекты хозяйствования всех форм собственности. Добытый при этих работах грунт продается с целью покрытия затрат. Иными словами: хозяйственная схема, в течение 30 лет уничтожавшая «Укрводшлях» (добыча песка под видом обеспечения безопасности судоходства и отсутствие бюджетного финансирования), теперь закреплена в Законе, хотя и в несколько измененном виде. Насколько это будет работать — покажет время. Но о двух сопутствующих рисках можно говорить уже сейчас.

Первый заключается в том, что бюджетный источник наполнения госфонда ВВП в Законе не указан. Это подразумевается сделать в отдельном законе об изменении Бюджетного кодекса. Но! Закон уже принят, а поправки к бюджетному законодательству — нет. Никаких гарантий того, что бюджетные аппетиты речников будут удовлетворены парламентом, сегодня нет. Надвигающаяся коалиционная чехарда дает право сомневаться в гарантиях принятия соответствующего закона. Тогда продажа песка остается единственным источником средств для путевых работ на фарватере.

Второй риск связан с тем, что частные компании смогут реализовывать на рынке добытый при расчистке и углублении фарватера грунт. При этом, по Закону, гарантированные габариты судового хода утверждает Мининфраструктуры, а план путевых работ (то есть объемы и места добычи) — Морская администрация. Но каким образом Морская администрация обследует фарватер, производит промерные работы, определяет места и подсчитывает объемы дноуглубления — Закон не говорит.

Фактически заказчиком путевых работ является государственный орган, не обладающий для этого необходимыми персоналом, техникой, технологиями. Значит, ему нужно заказывать эти работы у промерной организации. У какой? «Укрводшлях»? Нет, конечно — «Укрводшлях» заинтересован в максимальном наполнении спецфонда ВВП (читай — в максимальных объемах продаж песка), и на объективность его промеров рассчитывать не приходится. Тогда у кого? Ведь нужна сложная и дорогая система измерительной техники, обученный и сертифицированный персонал, специализированные суда.

Привлечение «Госгидрографии» для этих целей сразу вызывает вопрос о нецелевом расходовании портового маячного сбора на внутренних водных путях. А оплата работы «Госгидрографии» из средств спецфонда ВВП делает ее такой же зависимой от результатов промерных работ. Круг замкнулся. Создается невероятного масштаба механизм с совершенно отчетливым коррупционным риском: все участники заинтересованы в наращивании объемов добычи песка.

Рискну предположить, что через несколько лет после вступления в силу Закона мы, к сожалению, станем свидетелями целой череды уголовных дел, связанных с дноуглублением на реках. Похожий порядок использования добытого при работах по поддержанию фарватера песка многие годы сопровождался уголовными преследованиями в отношении «Укрводшляха». В итоге законодатель пересмотрит статью 15 Закона, исключив из нее коммерческое дноуглубление, и вернется к чисто бюджетному финансированию путевых работ за счет части акциза на топливо. А средства от реализации песка будут просто зачисляться в общий фонд госбюджета.

Владимир Работнёв, Потры Украины